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进一步深化财税体制改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革、建立现代财政制度作出了重大部署,指出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”,明确提出了当前和今后一个时期深化税制改革的目标原则和主要任务,这对于转变发展方式、推动科学发展、建立健全现代国家治理制度具有十分重要而深远的意义。

深化税制改革的必要性和紧迫性

1994年,我国实施了新中国成立以来规模最大、内容最丰富、影响最深刻的一次税制改革,形成了现行税制的基本框架。进入21世纪特别是党的十六大以来,进一步调整和完善了税制,初步形成了与社会主义市场经济体制基本适应的多税种、多环节、多层次调节的复合税收体系,但还存在诸多不完善的地方

党和政府历来重视税收制度建设。1994年,按照建立社会主义市场经济体制的要求,我国实施了新中国成立以来规模最大、内容最丰富、影响最深刻的一次税制改革,形成了现行税制的基本框架。进入21世纪特别是党的十六大以来,按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,进一步调整和完善了税制,包括全面取消农业税、统一内外资企业所得税、推行增值税转型改革、顺利实施成品油税费改革;同时,改革出口退税制度、开展营业税改征增值税改革试点、稳步推进房产税改革试点和资源税改革等,初步形成了与社会主义市场经济体制基本适应的多税种、多环节、多层次调节的复合税收体系,为促进我国经济社会持续快速发展发挥了重要作用。同时,现行税收制度在推动科学发展、实现公平正义、促进统一市场建设和依法治税等方面,还存在诸多不完善的地方。

首先是税制结构不够完善。比如,税种功能交叉重叠与调节缺位并存。在增值税征收过程中,不动产尚未纳入抵扣范围,对货物和劳务分别征收增值税和营业税,存在重复征税;在资源环境约束日益趋紧形势下,反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境税制度尚未建立。

其次是税收调节分配的功能偏弱。主要表现在:消费税范围较窄、税率偏低、环节单一,调节收入和引导消费的功能未能有效发挥;房产税、城镇土地使用税计税依据不合理、免税范围较大,减弱了税收调节财富分配的功能;个人所得税实行分项征收,未能体现量能负担原则,导致税负不公。

此外,税收法治化程度亟待提高。比如,现行税收优惠政策过多、惩罚较少,出于宏观调控考虑的短期安排较多、着眼于制度建设的长期安排较少,尤其是区域性税收优惠政策过多过滥。又如,征管体制有待完善。当前企业所得税由国税和地税机关分别征收,一些地方掌握政策尺度不同,税政与税基核定不一致。

深化税制改革的目标取向

深化税制改革要依据“五位一体”总布局、总要求,改革税收制度,优化税制结构,推进依法治税,理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系,在保持宏观税负总体稳定的基础上,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用,加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系

深化税制改革要依据“五位一体”总布局、总要求,改革税收制度,优化税制结构,推进依法治税,理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系,在保持宏观税负总体稳定的基础上,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用,为完善社会主义市场经济体制和全面深化改革开放奠定更加科学有效、适应性更强的税制基础。

一是优化税制结构。随着经济社会发展水平变化和征管条件改善,促进直接税和间接税比例的调整,进一步提高所得税、持有环节不动产税的收入比重;健全地方主体税种,调动地方组织收入的积极性,增强自主性;明确和规范税制要素,税制设计尽可能简单透明,以降低税收成本,减少自由裁量权,规范征管秩序。科学划分中央税、共享税和地方税,合理配置各级政府税收收入归属权。

二是完善调节功能。通过改进和完善税收政策,引导地方政府更多地关注经济发展质量;坚持税收“取之于民、用之于民”基本理念,正确处理税收在经济效率与社会公平之间的关系;建设全国统一公平市场,逐步消除现行税制存在的对不同市场主体的税收不平等待遇,促进自由竞争和要素充分流动,进一步激发市场主体活力。

三是稳定宏观税负。要强化税收筹集财政收入的功能作用,也要保持宏观税负相对稳定。因此,改革要税费联动、有减有增,兼顾需要与可能,既要考虑保障国家发展和人民对公共服务的需要,保持财力适度增长,又要充分考虑企业、个人的承受能力,将税收负担水平控制在合理范围之内。同时,解决以费代税造成的税费功能叠加问题,实现税费功能归位,规范政府收入秩序。

四是推进依法治税。规范税收优惠政策管理,在法律规定范围内赋予地方必要的税权。要严格税收征管,维护国家税法的统一、尊严和权威,推动形成科学立法、严格执法、全民守法的依法治税新局面。

深化税制改革的主要任务

深化税制改革要建立规范的现代增值税制度,进一步发挥消费税调节功能,加快资源税从价计征改革,加快推进房产税制度改革,建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度,开征环境保护税,加强和改进税收优惠政策设定,完善国税、地税征管体制

首先,建立规范的现代增值税制度。近期,在交通运输业和部分现代服务业全面推行“营改增”基础上,逐步将邮电通信业、铁路运输业、建筑、房地产业、金融和生活服务业等纳入改革序列。综合考虑财力许可等因素,可以逐步将不动产纳入增值税抵扣范围,进一步让利于市场主体和纳税人。

其次,进一步发挥消费税调节功能。适当扩大并调整消费税征收范围,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,放大消费税引导合理消费行为的作用。研究将消费税由目前主要在生产(进口)环节征收改为主要在零售或批发环节征收。

第三,加快资源税从价计征改革。目前,原油、天然气资源税从价计征改革已在全国范围内实施,部分金属和非金属矿资源税从价计征改革试点在部分地区实施。下一步改革的重点是,推进煤炭资源税从价计征改革,清理取消相关收费基金,适当提高从量计征的资源品目的税额,逐步扩大资源税征收范围。

第四,加快推进房产税制度改革。要在认真总结上海、重庆等地试点经验的基础上,完善政策、科学决策,逐步建立统一完整的房地产税制度。

第五,建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。当前我国改革的重点应是适当合并相关税目,形成合理税率,完善税前基本扣除,加快完善个人所得税征管配套措施。

第六,开征环境保护税。我国开征环境保护税条件日趋成熟,要尽快将现行排污收费改为征税,开征独立的环境保护税,促进形成节约能源资源、保护生态环境的发展方式和消费模式。

第七,加强和改进税收优惠政策设定。加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。对执行到期的应彻底终止不再延续,对未到期限的要明确政策终止的过渡期,对带有试点性质且具有推广价值的,应尽快在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩,同时,严格禁止各种越权税收减免。

最后,完善国税、地税征管体制。进一步加强税收征管,积极构建以明晰征纳双方权利义务为前提,以风险管理为导向,以重点税源管理为着力点,以信息化建设为支撑的现代税收征管体系。

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