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政府职能转变:处理好政府与市场关系的关键

党十八届三中全会将开启我国全面深化改革的新里程,全会通过的《决定》明确了经济体制改革是全面深化改革的重点,是以通过理顺政府与市场关系,最大限度地激发全社会的投资、创业与创新活力与潜力,全面提升生产率、促进经济转型为重要内容。

国内外市场环境变了,但完善市场经济制度作为新一轮改革的主要任务没有变

35年前,以放权让利为特征的改革释放了10多亿人口的致富冲动,这种冲动与要素特别是劳动力低成本优势结合,创造了中国经济持续30多年年均增长9.8%的奇迹。随着收入水平持续提高,国内外经济环境发生了根本性变化:一方面,土地、劳动力等要素成本大幅度提高,许多制造业产品从供不应求变为供大于求,甚至一些产品出现了产能过剩;另一方面,居民积累的物质财富数量相应地增加了,人力资本也有了较大幅度的提高,特别是在经济全球化推动下,国际知识与技术资源的流动性也比以前增加了,全社会对创新的需求变得更加迫切。这需要全面提升生产率,促进经济转型,以保持我国未来中长期经济健康、可持续发展态势。

要保持经济健康可持续发展,就要不遗余力地动员全社会一切可以动员的力量、激发全社会的投资、创业与创新活力。在长期的改革实践与理论探索以及总结各国发展经验教训的基础上,我国找到了社会主义市场经济作为激励与配置机制。社会主义市场经济体制从初步确定到完善是一个伴随着改革开放的实践人们对市场认知不断提升、体制转轨不断深化的过程。目前,我国仍处于体制转轨的过渡期,要提升生产率、推动经济转型,就需要加快推进社会主义市场经济体制的完善。

消除各种资源自由进入与退出的各种体制障碍与约束,政府职能转变是关键

十八届三中全会的《决定》指出,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。在处理政府与市场关系中,政府处于主导位置,这是由经济转轨中的政府主导型经济体制特征决定的。不可否认,在市场经济主体尚未充分发育与成长起来之前,政府主导型经济下的地方竞争对于促进我国经济快速发展发挥了十分重要的激励性作用。但是,各级地方政府毕竟不是自负盈亏的市场竞争主体,所以,政府主导型的地区竞争就不可能是效率竞争,而是一种不完全考虑投入成本、以追求GDP总量为导向的规模竞争。自党的十五大以来,历次党代会报告都明确提出加快发展方式转变,其实质就是要把这种政府主导型经济体制下形成的规模竞争转变为一种效率竞争。要实现这种转变,不是将各级政府改造成为自负盈亏的市场主体,而是要极大地激发民间投资、创业与创新活力,以各种方式进入市场,成为竞争与创新的主体。这就需要消除各种资源自由进入与退出的各种体制障碍与约束。无疑,政府职能转变是破解这些因素的关键,也是新一轮改革的重点。所以,新一轮改革仍然要从政府职能的转变入手,具体有以下三个方面。

以商事制度改革为突破口降低制度运营成本

目前,绝大部分行业领域都已经对民间资本放开了,一些地区也提出了“非禁即入”的准入政策。但是,政策上允许进入了,为什么民间资本还不能大量地进入呢?制度运营成本是一个重要的制约因素。如果商事注册登记制度的流程过多、在流程中人为因素所带来的不确定性过大,交易费用过高,那么,即使政策放开了,民间资本的进入也是比较困难的。在民间资本与知识存量大量聚集且日益增加的情况下,如果民间资源不能有效地动员并配置到生产性投资与创业活动,那么,它就会大量分流与配置到与创造财富无关的非生产活动,甚至境外。在我国向中高收入阶段迈进仍然需要有效地动员与配置资源的现阶段,这无疑是一种资源损失。而降低制度运营成本可以极大地动员社会资源用于社会经济建设主战场,并通过低成本的资源进入与退出,提高资源配置效率。当前,广东进行商事制度改革的试点城市与尚未改革地区的对比就充分地说明了这一点。2013年1—9月,广东省进行商事登记制度的深圳、珠海、东莞与顺德等四个试点城市新登记的市场主体为36.85万户,同比增长了64.11%,而尚未进行商事制度改革的其他地区新登记的市场主体下降了3.4%。如果以此为新一轮改革的突破口,带动政府职能转变,那必将极大地释放全社会的改革红利。

以增强改革的协同性减少改革与尚未改革之间的不协调性

当前,我国已从诺贝尔经济学奖获得者R.科斯所说的边缘改革进入到了核心地带。这个核心地带的一个最大特点就是利益主体之间的相互联系更紧密,一个经济领域中的体制机制与其他领域往往是相互交织并彼此牵制,某一个领域改革的单兵突进都难以取得预期的效果。这正是改革进入深水区的艰巨性与复杂性所在。诸如经济、政治、社会、文化与生态等五位一体协同改革的统筹规划;财政体制与金融体制改革的相互配合;国内体制改革与对外开放之间的顺序安排,资源性产品价格改革与垄断性行业规制化管理之间的关系,政府职能转变与社会组织成长之间的互补与互动等。当然,整体推进并不是一哄而上,这需要根据改革任务的难易程度、影响大小与环境条件进行分类,并找出重点、顺序与配套条件等。因此,当前的部门协同、上下联动是保障改革有效推进的关键。

以约束权力为核心推进公平竞争的市场制度建设

过往的改革经验与教训表明,体制改革往往会更多地强调政府向市场与社会放权,而没有更多地关注从制度上建立约束权力的机制。如果约束权力的制度没有很好地建立起来,就不仅容易重走“放乱收死”的循环老路,而且,目前一些地方政府制定的减轻企业负担的政策也难以形成长期化信誉。要避免这种情况,必须把权力关进制度的笼子里,并通过立法程序相对固定下来。增加变更这些法律条款的成本。制度的笼子包括了三方面的约束机制,一是以法律有效保护的产权制度来约束权力,如果财产缺少法律的有效保护,就容易导致政府侵占个人产权、个人之间相互侵权,个人侵吞公共财产。二是以权力约束权力。三是以社会监督约束权力。比如说,实施财务与政务公开作为对政府部门的一项常态化的制度建设与业绩评估要求,定期向社会公开,提高公共服务的公开性与透明度,强化司法监督、媒体监督、公众监督等。把这三方面的机制建立起来并共同使用,才能使完善社会主义市场经济体制的改革有实质性进展。

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