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著名反腐专家李永忠教授解读十八届三中全会反腐部署——制度反腐实现30多年未有之突破

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角,全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确强调,“强化权力运行制约和监督体系”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”、“改革党的纪律检查体制”是把权力关进制度笼子的根本之策,不仅回应了干部群众的关切和期待,也是全面深化改革的重要一环。

“战略谋划远,规划站位高!”著名反腐专家李永忠教授近日在接受南方日报记者采访时认为,十八届三中全会关于反腐败制度的安排,在战术上从治标入手,在战役上努力打好“歼灭战”,最终实现关权入笼的制度反腐战略目标。制度反腐防腐实现30多年未有之突破。

关于《决定》

及时明确制度反腐战略定位

反腐压力在案中功夫必须在案外

南方日报:您如何看待十八届三中全会关于反腐败的制度安排?中央的反腐思路在您看来是怎样的?

李永忠:《决定》从强化权力运行制约和监督体系的高度来谈反腐败,这是过去所没有的。《决定》第十部分的标题“强化权力运行制约和监督体系”足以彰显中央的重视程度。从这些年来我所研究的体会来看,反腐的压力虽然在案中,但反腐的功夫却必须在案外,而反腐的出路就一定在改革。因此,我把十八届三中全会对反腐败问题的制度安排概括为,战略谋划远,规划站位高。总的来说,是及时明确了制度反腐的战略定位。

认真研究过《决定》第十部分后,我把它概括为“三管两让一入笼”。“三管”就是用制度管权管事管人;“两让”就是让人民监督权力和让权力在阳光下运行;“一入笼”就是把权力关进制度的笼子里。“三管两让”既是多年来我们的经验教训的总结,又是制度反腐的根本之策。因此,我认为《决定》是着眼于制度,关权于制度,通过制度有效地实现“两让”。只有科学规范的制度才能让人民来监督权力;让权力在阳光之下运行。有了科学合理的制度,权力才可能在阳光下运行。不然,权力背着阳光、背着人民是很常见的事,所以一定要把权力关进笼子里去。

我们必须先“完善党和国家领导体制”,《决定》强调要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”,这个“权力运行体系”就是党内的三个权力:决策权,执行权和监督权。要构建这么一个权力运行体系,同时又健全惩防腐败体系,才能实现“三清”(干部清正、政府清廉、政治清明)。这是第一个,制度反腐的战略定位体现得很好。

第二,重视制度反腐中的机制建设。《决定》第三十五条提出,要形成科学有效的权力制约和协调机制,要科学地厘清权力清单,要加强监督和审计,要公开权力运行的流程等。这些都属于制度反腐的机制建设,这里面也有很好的表现。

第三,加强反腐败体制机制创新和制度保障。这里面把改革党的纪检体制放进去了,我认为最大的亮点就是出现了30多年来我们都没有见过的一句话“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”,此前只是在1982年党的十二大政治报告里有一句类似的表述,叫做“对同级党委实行党章规定范围内的监督”,而且当时在“同级党委”后面加的是“及其党委成员”。即使是十三年磨一剑于2003年出台的《中国共产党党内监督条例(试行)》里面也没有对同级党委监督的表述。在这31年里,任何一次党代会、中纪委全会、中央和中纪委的政治报告里都没有提到对同级党委的监督。而这次十八届三中全会用的是“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”,比十二大还进了一步,把常委突出了。

有可能实现上级纪委领导为主

南方日报:既然最大亮点是加强对同级党委的监督,那么您认为怎么来加强对同级党委的监督呢?

李永忠:第一,要强化上级纪委对下级纪委的领导。第二,要通过双重领导的具体化、程序化、制度化来实现。第三,“三化”又是通过“两个为主”来实现,即查办腐败案件以上级纪委领导为主,纪委书记、副书记的提名考察权以上级纪委部门会同组织部门为主。这“两个为主”分别是事权上的为主和“人权”上的为主。

上级对下级的领导必须要有4个权力,“人权”、事权、财权、物权。过去,在这4个权力当中,上级纪委只有一点事权,就是反腐败工作做什么,上级纪委可以安排,但是事情怎么做,通常由同级党委来决定。所以说,在双重领导、不提谁为主的情况下,在人、事、财、物这4个权力上,上级纪委只有半个。

所谓双重领导其实是以同级党委领导为主。而明确“两个为主”,就有可能实现上级纪委领导为主。这是一个很重要的制度改革,具有突破性意义,符合中央的“更大的政治勇气和智慧”精神,正如习近平总书记在做《决定》的起草说明时所讲,“搞改革,现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破,不可能都是四平八稳、没有任何风险。只要经过了充分论证和评估,只要是符合实际、必须做的,该干的还是要大胆干。”

派驻机构和监督力实现全覆盖

南方日报:《决定》提出,全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理,您对此有何看法?

李永忠:这是《决定》又一突破和深化。中央纪委过去只对国务院系统、对政府系统进行派驻,这次扩大到对中央一级党和国家机关的派驻,这就是全覆盖了。过去中组部、中宣部、统战部、中央办公厅,都没有纪检组,这次通过派驻,就可以全面进入党委系统。再一个就是统一名称、统一管理,具体怎么管理呢?下一步还可以探讨。

比如说,不一定每一个单位都要派驻,你把人员集中起来分大区去派驻可能会比逐个单位分别派驻效果要好,也避免了派驻机构打不开工作局面!因为我们纪检组就那么几个人。

值得关注的是,《决定》还提出,改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。我认为还应该包括党群系统、人大和政协。反正就是有党组织的地方就应该实行派驻机构的全覆盖,我理解的全覆盖不一定是人员的覆盖,而是监督力的覆盖。当然是有重点的派驻,有的是派出,有的是派驻,用两种不同的方法来解决。派驻机构和全覆盖,这些变化都是比较重要的。

《决定》还有一个重点是用常态化的制度巩固“八项规定”和反对“四风”的成果,这里面有很多具体的内容。总的来看,十八届三中全会关于反腐败制度的安排,在战术上从治标入手,在战役上打好歼灭战,从而实现在制度反腐的战略设计,能真正地把权力关进制度的笼子里。只有这样的反腐思路,才能逐步实现把权力关进笼子里的战略目标。

关于“双规”

现阶段还要用,但要慎用少用

南方日报:最近有媒体报道说“双规”有可能取消,您怎么看“双规”的现状与未来?

李永忠:第一,要用。十多年前我就讲了“两规”(党内规范说法叫“两规”,民间说法为“双规”)的适用,第一是“两规”在现阶段还要用,如果不用,高兴的只是腐败分子。因为“两规”不是腐败分子的发明,而是反腐败一线指战员的创造。在当前腐败还越演越烈、我们的司法体制还没健全,还没能够相对独立的行使审判权和监督权的情况下,取消“两规”,高兴的只是腐败分子,所有的腐败分子会拍手称快。但“两规”的使用同样也必须严格规范,“两规”只是我们为治本赢得时间的一个举措。我们过去虽然用了“两规”,但并没有推进权力结构改革。所以说“两规”虽然有效,但是它只是战术层面上的。如果说我们现在连战术都没有了,你还想保持高压态势,那是绝对不可能的。

第二,要慎用。在这一方面,中央和各级政府已经很重视,比如,浙江通过总结教训,已经制定了很规范的“两规”的办法,包括决定的层级机关,派守的特警部队等,乃至于全程录像和司法衔接、维护当事人的合法权益等内容也都在认真的设计和改革之中。

第三,要少用。可用可不用的坚决不用,最后达到不用的目的。

关于“试点”

设“反腐实验室”走特色倡廉路

南方日报:您多次呼吁选取一些试点作为“反腐实验室”来推动反腐,您认为“反腐实验室”主要包含哪些实验项目?从十八届三中全会来看,您觉得可能性有多大?

李永忠:第一,对党委而言,就是按照十八届三中全会讲的形成一个“权力运行体系”,分成决策权、执行权、监督权,它的依据是1956年党的八大提出到现在仍未破题的党代会常任制。

第二,对纪委而言,主要是要对双重领导体制进行改革,加大上级纪委领导的分量,从而有效实现对同级党委,特别是常委会成员的监督。

第三,对民众而言,在这个试点里面,群众能够广泛有序地参与反腐。目前在网络反腐当中群众能够参与,而在其他方面,群众还参与不进去,那么在试点里面,就需要建立更多的渠道来推动群众广泛有序的参与。

第四,对腐败的存量要进行积极稳妥的解决,逐步减少腐败的存量,通过清廉的增量来渐渐减少腐败的存量。

第五,加快完善党和国家领导制度。对试点特区来说,就是党委和政府的领导制度改革。

试点如果从这五个方面改起,就会让特区很快见到效果,成功以后,由县拷贝到市,由市拷贝到省,由一个省拷贝到几个、十几个、几十个省,那么中国反腐倡廉的特色之路就可以走出来了。

关于“巡视”

异体监督主要通过巡视体现

南方日报:十八大以后,中央加大了巡视力度,您如何评价现行的巡视制度?还有什么建议?

李永忠:我们目前基本都是同体监督。巡视基本上完全是一种异体监督,所以说巡视取得的效果相当好。中央目前对巡视的重视,其深刻的意义在于对监督理论,特别是异体监督的重视,异体监督目前是通过巡视来体现的。从2003年开始具体实施的巡视制度获得累累硕果,具体例子就不举了。

关于“老虎苍蝇一起打”

警醒领导干部  增强百姓信心

南方日报:您如何看待“打老虎”和“打苍蝇”的关系?

李永忠:我认为中央为什么要提出老虎苍蝇一起打,是针对我们当前严峻的腐败形势而采取的战术方针,是为了形成高压态势提出的。方针是战术上的,行动是战役上的,最后实现的目标是战略上的,行动就是为了打好歼灭战。通过老虎苍蝇一起打,形成高压态势,才能打好歼灭战。

我的解读是,“老虎”是特别打给领导干部、尤其是中高级领导干部看的,让他们能够通过看到那些老虎被打而受到教育。过去讲杀鸡给猴看,如果我们杀猴子给鸡看,鸡都不看了,就必须要打老虎。“打老虎”让中高层领导干部看到中央的坚定决心,明白中央政治局所说的两句话,叫做:从自己做起,从现在改起。我加了一句话,那叫“还来得及”。明白了这一点,就会慢慢收手。而“苍蝇”是打给老百姓看的,因为当很多腐败问题出现在老百姓身边之后,你必须解决,不解决,民众看不到希望,所以“打苍蝇”的目的是打给老百姓看,让广大群众增强对反腐败、对实现中国梦的决心和信心。

关于“财产公示”

如果不搞试点将会影响全局

南方日报:当前,老百姓非常关注官员财产公示这个问题,您认为该如何做才更为现实呢?

李永忠:不可能马上全部搞。想明白的事才能说明白,说明白的事才能做明白。而如果对当前的腐败存量认识不清,只图痛快地马上公示全部官员的财产,就是一个没想明白,也没说明白,肯定也做不明白的事。在试点还没有进行的情况下,不要轻言马上和全部,这是影响全局的事。当前,在腐败程度比较严重的情况下,你马上让他们全部公开自己的财产,第一,不可能。第二,你也没这么多的人力去解决这个问题。所以说只能从新提拔和新后备的干部中先行先试,或者从试点开始搞。

也可以拿几个县来搞,如果这个县没问题,那就不用专门针对新提拔新后备的干部试了,全县都搞。先在一个地方试一试,看看效果怎么样再说。即使失败了也能买得起单。

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