论高等教育问责的范围

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确规定了“严格落实问责制”，这充分表明了我国在面对现代教育改革和社会民主政治发展进程中努力办好教育事业的决心。高等教育管理离不开问责机制，而问责范围又是问责机制建设中极为重要的一个组成部分，科学界定我国高等教育的问责范围对我国高等教育的发展有着重要的作用。

 一、我国实施高等教育问责的现实意义

“问责制”一词最早仅在公共管理学领域和政治学中使用，在高等教育领域适用问责制可追溯到20 世纪中后期的英美等国。由于高等教育在政治、经济、文化方面的作用日渐增大，其职能的不断扩大，所承担的责任也越来越多；同时有限的财政支持迫使各高等教育机构通过实施教育问责机制来配置资源以满足高等教育大众化发展的需要。美国教育社会学家马丁·特罗认为，高等教育问责制是教育组织按照法律和道德要求有责任地向他人汇报、解释、证明和回答教育资源如何使用、效果怎样的制度。在我国高等教育领域实施问责机制是权责对等原则的必然要求，它对我国高等教育的发展有着重要的现实义。

1.高等教育问责机制是高校依法治校的重要内容。

依法治校就是在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政、学校依法自主办学、依法接受监督的格局。作为权力制约机制的高等教育问责制是高校实现实行依法治校的重要内容。我国《高等教育法》规定了高校享有自主管理权、教育教学权、学生管理权、招生权等项职权，而这里的“职”字本身就是对权与责的一种规范和限制，即《高等教育法》中所规定的各项职权本身也是高校在实现高等教育目的过程中应当承担的责任。高校根据法律所享有的管理权力也如其他行政权力一样具有支配性和强制性，其也存在被滥用的可能。因此，根据权责对等原则，高校在享有《高等教育法》所规定的各项权力的同时，必须同时依据法律承担在实施权力行为而引起的各种法律后果，实现权力行使和责任承担的平衡与统一， 不能只行使权力而不承担责任。近几年，随着我国社会主义法制化进程的不断推进，我国教育法制的建设得到了很大的发展,高等院校的依法治校工作进展较快。但从总体来看，很多高校的法治观念和依法管理的意识较为薄弱，配套制度和措施不够健全，而高等教育问责机制的建立和完善将可以很好地约束高等教育行政部门和高校，使其各项管理活动和运行机制能够在法治的轨道上良好运行，真正实现依法治校、依法治教。

2.高等教育问责机制是化解教育权利冲突的有效手段。

随着我国高等教育法律规范体系的不断完善，高校的法律地位发生了很大变化，高等院校与教育利益相关者包括教育行政部门、举办者、教师、大学生之间的法律关系也在不断改变，加之我国公民教育权利意识的觉醒，各种教育权利冲突越来越多地出现在高等教育领域，最为典型的就是大学生与高校之间的纠纷，并由此引发了很多的社会问题，给高等教育的改革与发展造成了很大影响。因此，理顺高等教育领域内各主体之间的关系，尤其是作为教育权主体的高校和受教育权主体的大学生之间的关系，平衡好高校的管理权和大学生之间的利益，营造良好的教育氛围与环境对我国高等教育的稳定发展有着重要的作用。事实上，高校与大学生之间矛盾与冲突的主要原因在于二者的不对等，大学生的受教育权、参与权和其他主体的教育权利难以有效地制衡高校的管理权，高校的决策、管理和运行机制随意性较大，缺乏民主性、规范性和程序性。高等教育问责机制的主要目的就是让享有管理权限的高校依据教育法律规范对自己的管理活动承担相应责任，让其在实施每一项活动时都能受到有效约束，使之规范化，从而有效化解高校与大学生以及其他主体之间的冲突。故而建立和完善高等教育问责机制对平衡协调大学生的受教育权和高校管理权，解决各种教育权利纠纷，推动我国高等教育良性发展有着重要的作用。

3.高等教育问责机制是公众和社会监督高等教育管理的有效方式。

当前我国的高等教育已经进入大众化发展时期，这就要求高等教育行政部门和高校改变管理模式，实施民主化管理、规范化管理。而要实现高校民主化管理的必然要求就是建立相应的制衡体系和加强高等教育的监督力度，让高校的决策、管理等各项活动都能够接受社会大众的监督。高等教育问责制作为一种监督制约机制可以成为公众和社会监督高等教育行政部门和高校的决策和管理活动的有效方式，即社会大众监督教育管理者的各项活动，一旦发现高等教育的管理者有违法、违纪、违背高等教育基本原则和基本精神的行为或事项时，社会大众可以作为高等教育的问责主体依据问责程序对高等教育管理者进行问责。而且由于社会大众的问责属于异体问责，往往是在平等原则下所进行的高校管理者与社会大众的充分沟通与了解,也能促使高校管理者在之后的管理活动中更好地公开高等教育信息，以保障社会大众的知情权、参与权和监督权，从而在高等教育管理者与社会大众之间形成良性的互动信任关系。

二、高等教育问责范围的含义及科学界定问责范围的必要性

1.高等教育问责范围的含义。高等教育问责机制的主要内容包括“谁来问”“向谁问”“问什么”和“怎么问”四个部分，即问责主体、问责对象、问责范围和问责程序。在这四个要素中，问责范围发挥着重要作用，它直接关系到高等教育管理者在多大范围内对自己的管理活动负责，也决定了社会大众监督高等教育管理的范围。高等教育的问责范围主要解决“问什么”，即高等教育管理者对自己的哪些活动承担责任，基于怎样的事由来向其问责。高等教育问责范围根据采用标准的不同会有不同的理解，如从高等教育活动的不同阶段不同环节加以界定，可以将问责范围界定为决策环节的问责和决策执行环节的问责。笔者拟从具体内容角度界定问责范围，包括对高等教育教学科研、教育决策、依法治教和依法治校、教育经费的管理和使用以及教育管理者和高校教师的道德等五个方面的问责。

2.科学界定高等教育问责范围的必要性。第一，科学问责范围是构建高等教育问责体系的必然要求。高等教育问责体系的构建包括四个部分，即问责主体、问责对象、问责范围和问责程序，这四个组成部分相互联系，不可分割。笔者认为其中最为重要的是如何科学合理地界定问责范围。问责范围主要解决问责的事由，即对高等教育管理者的哪些行为和高等教育哪些领域的事项进行问责。问责机制中的问责程序和问责对象都以问责范围为基础，只有高等教育问责的范围确定下来，问责对象才能明确，问责主体才能启动问责程序，问责机制才会发生应有的效力。而由于我国建立问责机制的时间相对较晚，问责法律规范体系不完善，在高等教育问责范围，虽然新出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中明确规定了高等教育领域内的问责制，但由于缺少可操作性的细化的具体内容，加之高校信息公开制度建设的缺乏和管理者权责意识和自律意识的淡薄，这些因素使得我国当前高等教育的问责范围过窄，过于笼统而缺乏可操作性。因此，在权责分明、权责统一、权责平衡的基础上合理科学地界定高等教育的问责范围是构建高等教育问责体系的必然要求。

 第二，高等教育问责范围决定了公众和社会监督高等教育管理者的广度和深度。高等教育的问责范围对应着高等教育管理者承担责任和受到限制的范围，范围规定得越宽越明确意味着高等教育管理者受到的限制越多；相反，范围规定得越窄越模糊则表明管理者受到的限制越少，因为其只对纳入问责范围的行为和事项承担相应的责任，而没有纳入其中的行为和事项，即使是错误的、不合理的，有可能会损害师生等利益相关者的利益，高等教育管理者也无须对此负责，这也就意味着社会大众无法对管理者行使这些权力的行为和事项进行监督。很明显，这与高等教育管理权设置的目的不相符，也不符合“有权必有责、用权受监督”这一理念。因此，我们必须充分意识到责任是权力最好的平衡器，明确高等教育责任与其权力的统一性。没有权力就不可能谈及责任，只要在高等教育权力范围内出现了各种问题，必须有相应的主体来承担责任，而权力一旦失去制约机制也势必背离权力的最终目的。在高等教育问责机制较为完善的英美等国，往往注重公众对高等教育发展监督的广度和深度，因此，将问责范围规定得较为明确、普遍以便于社会公众进行监督。可见，及早科学地界定高等教育问责的范围，保证其具有普遍性、公开性，才能保证社会公众对高等教育管理和运行的监督权落到实处。

三、高等教育问责范围的具体内容

国外高校问责的范围一般包括：财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本/竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据、教学、研究和服务质量、道德规范/责任、环境等。可见，国外高等教育问责的范围规定得较为详细、明确、细致，能够很好地约束高等教育权力主体的行为。而目前我国由于问责机制尚未健全，问责法律规范体系不完善导致高等教育问责范围过窄，可操作性不强，因此明确科学地界定教育问责范围实属必要。基于高等教育权力主体职责权限、工作内容和要求标准的不同，应在坚持权责统一、效率优先、兼顾公平原则的基础上，采用定量和定性、原则和具体相结合的方法，使之具有较强的可操作性，实现高等教育问责的常态化，变事后问责为全程监督，使我国高等教育实现高效优质发展。

1.对高等教育教学科研方面的问责。在社会快速发展的今天，高等教育的功能除了传统的知识传播外，也更加注重育人， 即培养具有创新精神和实践能力的综合型人才。我国的高等教育法也顺应这一趋势提出高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，同时，规定高等学校应当以培养人才为中心开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准，因此，对以高校为主的高等教育机构的教学与科研提出了更高的要求，力争实现教学与科研的互动以及教学与科研相长，只有实现教学与科研的融合，才能真正营造培养高素质综合型人才的育人环境。可见，高质量的教学管理教学质量和高质量的科学研究对高等教育而言是最为重要的头等大事，是高等教育良性发展的前提条件，因此对其高等教育的教学研究进行问责实属必要。对高等教育教学科研的问责内容主要包括：（1）学科建设、专业建设和课程建设。它们的建设水平、质量和状态决定了高校的办学类型、层次和特色，同时也影响到高等教育培养的人才品质。如果高等教育权力主体在这三大建设中有过错，造成学生的受教育权受到侵害的，需对有关责任人员进行问责。（2）学生考试考核及成绩管理。考试考核是教学过程与课程建设的重要环节，是衡量教师授课、学生学习成效的重要手段。如果高等教育机构的工作人员在学生考试考核和成绩管理中有违背职责或因工作效率低下无法保证工作质量，给正常的教学秩序造成影响的需承担相应责任。（3）大学毕业生就业情况。目前我国很多大学毕业生面临着“毕业即失业”的现实，因 此以毕业生能否顺利就业、就业质量如何对高校管理者和高等教育行政部门进行必要的问责，促使高等教育管理者能够及时改变办学思维、办学模式，培养社会真正需要的人才。（4）教职工教学科研考核情况。高等教育机构工作人员教学能力和科研能力决定着其教学效果，因此需要对不能达到教学科研考核标准的教职工进行必要的问责。

2.对高等教育决策领域的问责。高等教育决策是指高等教育管理者为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论与方法，系统分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决问题或处理的事务作出决定的过程。教育决策是高等教育发展过程中非常关键的一个环节，决策正确与否决定着高等教育发展的效果。错误的决策往往会带来教育资源的浪费和巨大的经济损失。因此，将高等教育权力主体在决策领域的不当行为纳入问责范围，让其接受高校利益相关者的监督，对保障高等教育目标的实现有着重要意义。对高等教育决策领域的问责包括以下内容：（1）重大教育决策的程序。在法治社会，重大教育决策也如同其他行政决策一样需要按照一定的程序和规范来作出。如对高校而言，重大决策应经教职工代表大会讨论，在与教职工进行充分的沟通与交流才能作出，这是高校实现依法治校和民主化管理的基本制度和基本内容。如果高校管理者在决策过程忽视了这一环节，需对其进行必要的问责。（2）教育决策内容方面。决策内容直接影响决策的效果，如果决策内容不当，违背了高等教育的根本任务和原则，则需对决策者实施问责。（3）决策信息公开制度方面。高等教育利益相关者尤其是高校师生参与到高校的决策管理是现代高校发展的趋势，而参与决策管理的前提是掌握了充分的相关信息。如果高校管理者对有关信息进行封锁或过滤，则需对其进行问责。（4）高等教育中的突发事件。正处于社会转型期的我国面临着很多的危机挑战，高等教育领域也是如此，高等教育领域突发事件的有效应对对维护教学科研秩序及校园秩序有着重要作用，因此，将高等教育管理者在突发事件中的危机应对决策纳入问责范围，将可以很好地平衡突发事件中高等教育管理权与师生权。

3.对违背依法治教、依法治校原则的行为问责。依法治教是依法治国的一个重要方面，而依法治校是依法治教在高等教育领域的体现。实施依法治教和依法治校是实现我国高等教育改革和发展的重要保障措施，也是高等院校提高办学水平和办学质量的制度保证。依法治教和依法治校的实质要求享有高等教育权主体的行为受到必要的法律等规范性文件约束和有权主体的监督，使高等教育活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。到目前为止，全国高校实施依法治校工作已有一段时间，虽然成绩显著，但在高等教育领域同样存在很多违法的行为和事项。因此，加强对高等教育权力主体违背依法治教、依法治校原则行为的问责和监督，对保障师生的权益有着极大的作用。其主要内容包括：（1）各类高等教育规范性文件的制定方面。高等教育规范性文件涉及教学、教师、学生、校园安全等各个方面，直接关系到各方主体的权益，如果这些文件的制定存在违法性或是有违公正公开原则，其必定会影响依法治教、依法治校的施行，因此，对规范性文件进行问责实有必要。（2）师生权益保护方面。高校教师和大学生是高等教育的重要主体，对其合法权益的保障是高等教育改革和发展的目标之一，也是依法治教和依法治校的重要内容。因此，高等教育管理权主体的违法行为侵犯了师生权益，则必须承担相应的责任。（3）高校招生方面。高校招生制度是高等教育中重要的一个环节，为了维护高校招生制度及有关政策规定的权威性和严肃性，必须对招生中的违法行为进行问责，以净化高校招生环境。

4.教育经费使用情况。教育经费是高等教育发展的经济基础，其对推动高等教育事业的稳定发展有着重要的作用，作为教育经费的管理者和使用者的高等教育权力主体应从严控制各类支出并确保每一笔经费的使用都能够接受社会的监督。对高等教育经费领域的问责体现在以下方面：（1）教育经费的管理。对其问责主要针对预算内经费和预算外资金的管理两个部分。如果相关主体改变预算内资金的用途，致使经费没能用在教育教学和基础设施建设方面，需对此承担责任，而在预算外资金方面有关主体违背国家政策发放各种津贴补助也需对其进行问责。（2）教育经费的使用。高等教育权力主体必须从严控制各类支出，尤其是各项非教学类的支出。如果高等教育机构盲目违规集资搞建设，或者各项支出中存在违法违规行为，必须对此承担应有的责任。（3）财务公开方面。2010 年9 月实施的《高等学校信息公开管理办法》规定高校应按照规定公开在开展办学活动和提供社会服务过程中产生、制作、获取的信息，以接受社会的监督，其中一项内容便是财务资产管理。财务公开作为高校的一项职责，如果其违背了这一职责就应对此承担相应的责任。

5.教育管理者、高校教师的道德问责。高等教育的目的是培养具有实践能力和创新能力并具有优秀品德的人才，作为育人的教育管理者和高校教师必须具备高尚的师德、先进的教育理念以及符合现代教育的知识结构，其中最为重要最为基础的就是要求教师具有良好的职业道德，以保证其能在教书育人过程中发挥出最大的热情和积极性。而师德的建设除了管理者和教师加强自律外还必须建立一系列师德检查、监督和激励机制， 给师德建设创造良好的氛围。现实中一些高等教育管理者和高校教师存在行为失范的现象，教育管理者或教师本身也已意识到，只是因为缺乏相应的问责机制而使其放任自己失范行为的发生。因此，加强对高等教育管理者和高校教师的道德问责，促使其严格遵守法律法规及教师职业道德，做到以身立教，德识统一，为我国培养出更多的具有良好品行的综合型人才。