论高等学校的依法治校

 在新形势下，高校被赋予了越来越大的自主权，促进了高校管理模式的创新，比如去行政化、教授委员会等，不管怎样，加强依法治校才是根本。

 一、依法治校是完善现代大学制度的必然要求 

(一)依法治校是实施依法治国基本方略的具体实践

在高等教育领域，切实推进依法治校的工作，就是落实依法治国基本方略的具体实践。高等学校在办学过程中自觉依照宪法、法律、法规办事，着力培养具备现代法律素质的社会主义事业的建设者，引导学生正确认识依法治国与国家长治久安的重要性。切实按照社会主义法治理念和法治精神，营造符合法治要求的校园文化和育人环境，让学生在日常的学习生活中，潜移默化地培育法治理念，弘扬法治精神，树立法治观念，增强法律意识，养成守法习惯。实行依法治校，既是实施依法治国基本方略的必然要求，也是高等学校培养人才的历史担当。 

(二)依法治校是全面贯彻党和国家教育方针的客观要求

我国《高等教育法》规定:“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”。邓小平同志曾深刻指出: “我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。一个十多亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。”《教育规划纲要》强调:为适应我国国情和时代要求，要建设依法治校，依法办学，自主管理，民主监督和社会参与的现代学校制度，办好人民满意的高等教育，保证教育的公正、公平，保障人民群众受教育权利的实现。“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”实现《教育规划纲要》提出的目标与任务，需要各级党政部门共同努力，在全党全社会形成高度共识和一致行动；需要将党的意志和主张通过国家意志反映出来，即转变为国家立法。教育行政部门和高等学校是最重要的贯彻和实施主体。教育是民族振兴的基石，受教育是公民最基本的发展需求。坚持教育公平是保障社会公平的重要基础。高等学校实行依法治校，严格按照国家教育法治原则与法律、法规、条例等规定，开展教育教学、管理、服务等活动，才能从根本上保证党和国家教育方针在高等学校中得以全面贯彻，保证《教育规划纲要》目标的实现，真正办好人民满意的高等教育。 

(三)依法治校是完善现代大学制度的内在要求 

“现代大学制度应该是规范性与自主性相结合，统一性与多样性相结合的制度；这种制度能够体现出以教育理想为核心的各方价值的有机结合。”随着高等学校改革与发展的深入以及章程制定工作的全面启动，高等学校党委与校长的职责如何进一步明晰，学术权力与行政权力如何进一步平衡，学校与院、系的权责如何进一步的界定行政部门与学校之间、举办者与学校、学校与教师、学生之间的权利义务关系如何依法合理界定和明确，这些都需要依法依章予以厘清和规范。教育行政管理、学校管理中出现的许多新情况、新问题，要求更多地运用法律、法规予以调整、规范和解决。建设现代大学制度，首先必须坚持大学的学术性，必须以教育规律和学术逻辑为前提，依法依章建立强有力的保障学术权力的制度，赋予学术委员会、教授委员会以部分学术事务的决定权 ；建设现代大学制度，必须依法依章落实高等学校的办学自主权，建立制度化、规范化、科学、高效的学校管理制度和运行机制，实现政府主要靠法律手段管理高校，学校依照法律、法规和章程自主办学，创新办学理念，健全和完善学校内部管理制度，规范学校办学与管理行为，落实学校的法人地位，依法接受监督，形成依法治校的新的管理与运作格局。

二、切实推进高等学校依法治校的主要对策 

(一)增强法治理念，引领依法治校 

“社会主义法治理念可以概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。”社会主义法治理念对于高等学校实施依法治校方略，按照法治原则与规定，构建规范、科学、高效的学校管理制度和运行机制，实现学校依法办学、依法治教、依法接受监督，形成依法治校的良好氛围，建设现代大学制度，具有重大而深远的意义。作为高校的管理者和每一个师生员工，应当牢固树立社会主义法治理念，以实际行动为促进我国依法治国目标的实现作出应有的贡献。要增强法治理念，首先是崇尚宪法和法律。高校师生员工要从内心深处树立起宪法和法律的神圣性、至上性和绝对权威性，任何个人或部门、单位都无权凌骂于宪法、法律、法规之上，当宪法、法律、法规与个人意志发生冲突时，宪法、法律、法规具有最终控制和支配个人意志的能力。为了维护宪法、法律、法规及校规校纪的尊严，高校管理者和每一个师生员工要自觉放弃或牺牲个人的利益。其次是自觉守法。生活在现代法治社会中的高校师生员工，如果要充分地发挥自己的才能，促进自己全面发展，为他人和社会作出自己的贡献，获得个人物质生活和精神生活的自由，离开了法律、法规，必然一事无成。自由是个体意志的充分实现和张扬，自由反映了主体对客体的能动性和主体自身的能力。但是生活在现代法治社会，不论其能力有多大，本领有多高，却不能抛开法律、法规和秩序于不顾，随心所欲。我国宪法第 51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时刻，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这里的规定表明了宪法、法律不保障不受限制的自由。自觉守法是高校管理者和每个师生员工法治理念的具体体现，在推进依法治校的过程中，只有自觉地遵守宪法、法律及法规，按照宪法、法律所赋予的权利去实现人生的价值，才能获得各种应有的人格自由和精神自由。再次是严格执法。作为高校管理者和服务者，一要牢固树立“依法保障学生成才与发展 ”的理念，严格按照实体法、程序法和学校章程及各项校规校纪办学治校；二要坚持公平正义与合法合理原则，妥善处理好涉及师生员工最关心、最直接、最现实的利益问题；三要对各种违规违纪案件的审理与处理结果的轻重幅度必须相当，同样情形，同样处理，不受校内外各种人为因素所左右，以克服执法和执规的随意性，防止各种权力的滥用。 

(二)创新法治机制，保障依法治校

高校依法治校的根本动因，在于高校自身的特性，在于知识、学科、专业发展和服务社会的内在要求。目前，学术权力参与高校的决策与管理无论在深度还是在广度上都存在很多不足，造成学术权力与行政权力失衡，不利于决策、管理、服务的规范、科学和高效，最终影响高校的发展。根据高校目前现状，要努力在健全决策、审议咨询、指挥执行、监督保障机制上着力创新，以保障依法治校。一要健全决策机制。决策应分类别和层次，要区别重大事项决策和一般事务决策、行政事务决策和学术事务决策、党委(常委 )会议决策和校务会议决策等。实行党委领导下的校长负责制，校党委 (常委 )是最高决策机构，它应对学校的重大问题和重要事项进行决策。应该细化党委 (常委)会议、校务会议、党政联席会议等会议决策的主要内容或事项，以确保会议决策的质量和效率。二要健全审议咨询机制。为保证决策的合法化、科学化和民主化，高校应实行重大问题审议咨询制度。学术委员会应是审议学术事务的重要机构，应对学校学科建设、专业设置、教育教学改革方案、科研发展规划以及教学、科研成果评定等相关学术事项进行审议。为保证审议的质量，学术委员会应主要由学术人员组成，其中资深、知名教授应占相当比例。三要健全指挥执行机制。决策之后的工作落实以及日常性的管理主要靠指挥执行系统。为保证高效的执行力与管理指挥到位，指挥执行系统要坚持依规依章、统一、高效、精简原则，做到合理定编，正确定位，因岗定责，按责定酬，职责分明，按章办事、违章问责。只有这样，才能使工作有序，执行落实到位，每个人都能切实履行职责，充分发挥作用。四要健全监督保障机制。要根据法律、法规及学校章程，制定、完善相关监督管理制度，包括校务执法责任制、履职绩效评估和奖惩办法、行政复议监督、纪委、监察、审计监督、接受师生员工监督和社会监督、完善群众举报违法违规制度，重视校内新闻、网络监督等。对各种权力加以规范、制约和监督，关系到教职员工和学生的切身利益，关系到学校的稳定和发展，关系到培养人才的质量，因此，高校党委和行政必须支持和保障纪委、监察、审计部门依法行使纪律检察权和监督权。 

(三)优化治理结构，推进依法治校

目前，我国高等学校校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于地方政府单位和生产企业沿用的科层式管理体制。这种 “下级服从上级 ”的行政管理体制用来管理谋求知识创新和高学术水平的大学就显得很不适应，必须优化校内治理结构，促成自治权内在结构的均衡，为依法治校提供体制保障。为此，需要抓紧做好4项工作。一是理顺管理职能，实现内设结构均衡化。针对高校内部的4种公权力，即党委行使的政治权力，校长行使的行政权力，学术委员会行使的学术权力和党代会、教代会行使的民主权力，在校院 (系)、教研室 (研究所 )等不同层面上所发挥的作用是不均衡的。要根据“谁主导、谁参与”的原则，以学校章程形式予以具体明确，使各种公权力的行使有章可依，同时致力于促进各方博奕规则的完善和公平，对需要共同支配和履行的事项建立相互协商制度，以利各种公权力关系之间保持和谐均衡的关系。二是恪守信赖保护原则。信赖保护原则主要是指校院机关处室公布的信息必须全面、准确、真实；以学校名义制定发布的规定、规则，作出的决定、决议等相关政策、规章要保持相对稳定，不能朝令夕改，前后矛盾；确需改变的要尽可能给相对人合理的预期，由此造成相对人受损的，学校要依法依规予以解释或补偿。三是公开透明。凡是需要教职工和学生知晓、执行的校规校纪、决定、决议等都要公开；凡是教职员工和学生比较关注且需要他们遵守执行的校规校纪、决定、决议等，在制定和执行中应当多听教职工和学生的意见，这是确保决策科学、公正、合理的保障，是决策得到教职工和学生认同、执行的基础。公开透明还有一个要求，就是学校及机关处室的信息资源应当尽量共享，这是树立规则权威、体现公平公正、克服部门保护主义、精减机构、提高管理和服务效率的基础。四是创新管理方式。要根据高校特点，努力实行规则导向型的管理方式。其具体要求是:在直接管理和间接管理之间，重在间接管理 ；在刚性管理和柔性管理之间，重在柔性管理 ；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理 ；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理 ；在教育与管理之间，重在教育 ；在管理与服务之间，强调服务。规则导向型的管理方式要求具有间接、选择、协商等特点。高校管理方式体现这些特点，就会最大程度地减少因管理方式不当而引起的问题，保障依法治校的有序与和谐。 

(四)提高制度建设质量，规范依法治校

高校制度建设应为师生思想自由提供保障。衡量制度建设质量的标准，是一个复杂、动态的体系。从高等学校实际情况看，高校制度是包括基本制度、一般制度和具体制度在内的大学制度体系。这个制度体系至少应当遵循以下原则:(1)符合法定权限和程序，以维护法治权威。“法不公则不善”，校规校纪制定应当遵守法律、法规，避免违法违规和矛盾；(2)遵循并反映高等教育的本质和规律，包括该制度所调整事项的规律，为发展学术和培养人才及服务社会服务；(3)坚持以人为本，充分发挥教师、学生和各级组织的积极性、主动性和创造性。任何制度都应当有利于促进人的全面发展，为绝大多数人所认同，而不是相反。这是制度得以实施，充发发挥其效能的群众基础；(4)制度内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决实际问题。内在逻辑要严密，语言要规范，简洁、准确。因此，提高制度建设质量，一要从高校实际出发，突出重点，科学安排立规项目。高校章程是高校得以发展和运作的最为重要的规章，也是高校依法治校的具体体现。我国《教育法》、《高等教育法》均要求 “一校一章程 ”。教育部要求全国高校在2012年内全面启动章程的制定或修订工作，这是目前高校制度建设的重点。除此，需要明确的是制度建设要着眼于推进依法治校、解决实际问题。而所要解决的问题，必须是客观存在的，不能是主观想象的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的；必然是普遍的，不能是个别的。对需要用制度调整的事项，也要 “当时而立法 ”。要认识高校特点，不能事事都求助于制度，避免制度对师生员工思想和学术的过度干预。二要总结经验，认识规律，确保制度的科学性。进入新世纪以来，我们开始探索现代大学制度建设。现代大学制度，既具有连续性、继承性，又具有阶段性，适应性特征。只有在认真总结现代大学制度建设经验的基础，认识和把握规律，才能确保制度建设的质量。为此，需要处理以下关系: (1)正确处理学校利益与师生合法权益的关系。制度建设必须维护学校利益，这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时，也要注意维护师生们的合法权益，做到实现学校利益和师生合法权益的平衡。对师生一切合法的劳动收入合法的非劳动收入，对为祖国富强而培养人才贡献力量的教师们的合法权益，都要切实维护 ；(2)正确处理权力与责任的关系。相对于学生而言，每个教职员工都行使一定的权力。责任却是高校教职员工履职尽责的关键。制度在赋予每个教职员工行使权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严密的程序作保证。这样才能真规范和约束权力正确行使，确保权力责任相统一，做到有权必有责、用权受监督、违规要追究、侵权要问责 ；(3)正确处理规制与引导的关系。在高校制度建设过程中，对于关系学校发展方向、格局、学校声誉、学校稳定、教师关爱学生、按时上课，学术规范 ；学生认真学习、学籍管理、学分要求、学位授予和道德规范等方面的制度要具体明确规制到位。对于其他该由教师、学生自己为主选择决定方面的制度建设要重在为解决问题提供教师、学生自己判断是非、自担风险、自负责任的规则。要鼓励、引导师生员工之间以契约、守信等自治形式来规范、约束自己的行为，以激发其积极性和创造性。(4)正确处理立足现实和改革创新的关系。当前，高校正处于深化改革的关键时期，制度建设要立足于现实，着眼于未来，把制度决策与改革决策紧密地结合起来，体现改革精神，用制度引导、推进和保障改革的顺利进行。要在认真总结实践经验的基础上不断探索人才培养、教师聘任、资源配置、教学和科研评价等制度的创新与完善；(5)正确处理实体与程序的关系。实体与程序都非常重要，且相辅相成。当前高校制度建设要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过科学设定程序规范、制约权力的行使，保障权力的实现。要切实改变工作方法，进一步提高师生员工对制度建设的参与程度。师生员工的参与程度是衡量制度建设质量的关键。因此，需要建立以下制度: 1)公开征求意见和听证制度，确保制度能很好地反映教职员工和学生的意见，这也是确保制度得以很好实施的基础；2)制度成本效益分析制度，这里的成本主要是指制度得以实施所需成本；3)专家教授审议咨询制度；4)争议协调制度；5)定期清理制度，这项制度旨在及时消除制度之间的矛盾与冲突，提高制度的适应性，确保制度的合法性。 

(五)培育法治文化，确保依法治校

 在推进依法治校的工作中，高校应根据十七届六中全会精神和“六五”普法教育规划要求，努力做好如下工作 :一要坚持依法治校与法治文化建设相结合。高校依法治校关乎高校形象，并乎现代大学制度建设，关乎人才培养质量，关乎能否办好人民满意的高等教育。高校是一个特定的社会组织，又是一个知识密集型人员组成的组织，具有某种松散的特征，很难仅仅凭刚性的制度来规范、约束他们的行为。因此，高校依法治校要把法治文化渗透并融入到立章、守规、民主、管理、监督的各个环节。努力使依法治校成为一种柔性文化 ———即不是强迫规定的，但却能为广大师生员工所共同认可的价值观。并使得刚性的法律、法规和校规校纪“内化成为一种环境、成为一种风气、成为一种文化，使得师生员工自觉感受它、理解它、支持它、受益于它 ”。二要坚持依法治校与培养师生员工提高法律素养相结合。客观地说，法律素养的提高是一个渐进的过程。当前培养师生员工的法律素养要把握3点:(1)掌握必备的法律、法规知识，包括宪法和宪法性法律知识、教育法律知识、自己所从事学科专业的法律知识等。通过掌握这些知识，使师生员工知道为什么要依法治校，怎样依法治校。(2)增强法治观念，培养师生员工对法律法规的信仰与忠诚。法律法规不仅是依法治校的依据，更是人们追求美好生活的组成部分。在高校，师生员工对法律、法规的信仰就是对党和人民的信仰，对法律、法规的忠诚就是对党和人民的忠诚。(3)培育法律思维能力，使师生员工能用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的办法。“法律思维就是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其他的思维方法 ”。三要坚持依法治校与社会主义核心价值体系建设相结合。社会主义核心价值体系是高校推进依法治校工作的内在精神之魂，在高校法治文化培育中，既要发挥法律、法规、校规、校纪对师生员工的规范、引领和约束作用，又要发挥理想、信念和道德风尚对大家的教育、鼓舞和激励作用，使教师和管理人员切实把主要精力和时间放在教学、科研和培养高素质人才的任务上来，努力培养能自觉与国家与民族共命运、具有坚定的理想信念、无私奉献精神、高尚的道德情操、知识、能力、人格全面发展的高素质人才；使广大学生对个人在学校和社会中的地位和权利义务获得明确清晰的认识，自觉将个人理想定位在社会理想的前提之下，维护社会主义民主法制原则，拥护党的路线、方针、政策，认真学法、守法、用法，遵守校规校纪，自觉陶冶情操，促进全面发展，成为高素质的建设者和接班人。四要坚持依法治校与法治文化实践相结合。法治文化实践是依法治校工作在高校法治制度建设、法治理念培育、法治精神弘扬、法治品质陶冶、法治能力提升、法治价值追求、法治思维形成、法治手段运用、法治方法创新、法治教育深化、法治氛围营造、法治效果评价等等，在依法治教、依法治学、依法办事等各个方面、各个层次、各个环节上的具体体现，通过采取法律与专题讲座、法治论坛、法律知识竞赛、法治演讲、法律救济、法律援助、法制文艺演出、庭审旁听、模拟法庭、送法律下乡以及校园说法、普法宣传周、身边法律人与事、疑案剖析、大案要案讲解、社区法律咨询等多层次、多内容、多视角、多方面的法治文化实践活动，以利增强师生员工的主体意识、人权意识、责任意识、契约意识、监督意识、规则意识、守法意识，不断提高参与依法治校的自觉性和积极性，为培育我国现代大学制度的优秀法治文化而共同努力。