一种新的学校管理模式正在各地酝酿、成型。
在南京市长江路小学，暑期教学楼改造工程中，学校拿出两套设计方案请校务委员会商议。一套是将教学楼设计成尖顶，颇为洋气；另一套方案为平顶，风格古朴。起初，大多数人都选第一套，只有一位家长委员选第二套。他的理由是，按照国际经验，平顶的教学楼设计，在遇有灾害时可兼做应急避难所。最终，经过充分沟通，这位家长委员的意见被采纳。
在成都市树德实验中学，同学议事会代表对学校的学生发型管理提出异议，要求“我的头发我做主”。学生们自主制订的“发型议案”三进校级议事会表决。最终，通过学生们据理力争，校方与学生们达成一致意见，在学校教育处指导下，由学生们自定发型样式，一改沿用多年的陈旧规定。
校务委员会、同学议事会，还有民主管理委员会、教育议事会……从南京、成都，到沈阳、宁波、青岛……在这些新鲜的学校组织形式下，教师、学生、家长、社会人士日渐深入地参与到学校事务中，汇成一支不容忽视的管理力量，改变着学校的管理文化。
追根溯源，联系到宏观教育政策层面的一些改革动向，将会有助于我们深刻理解这些学校管理模式的变迁。
2013年11月，中共中央十八届三中全会的决定提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在这一目标框架下，“完善学校内部治理结构”被写进全会公
报。两个月后的全国教育工作会议，教育部长袁贵仁在年度工作部署中强调，“加快建设现代学校制度”，“加快推进教职工代表大会和家长委员会建设”，同时要“重视社会公众监督”。
在这样的政策背景下，各地先行推开的学校管理创新，具有了重要的试水或探路的意义。他们或许不算是改革的范本，却昭示着一种方向。
为什么要革自己的命？
要做改革的先行者，不仅意味着没有参照系，须“摸着石头过河”，而且有赖于观念上的自觉，是一种自加压力、自我挑战。
说直白一点，无论教育行政部门还是学校，当他们以主动的姿态，通过机制或组织的变革，把教师、学生、家长及社会人士吸纳进管理阵营时，一方面需要把长期以来习惯性地攥在自己手中的权力，分出一部分给这些人；另一方面也改变了这些人过去作为被管理者、管理对立面的地位，形成约束和监督机制。这不是给自己找“不自在”吗？既可说成是“还政于民”，也可说成“革自己的命”。
那么，这么做的动机是什么呢？
2014年3月，江苏省“现代学校制度”现场会，南京市的“校务委员会制度”作为典型经验向全省推广。谈及改革初衷，市教育局局长吴晓茅这样表述，“用改革的方式，从机制入手，使教育面临的一些边缘性、交叉性问题，特别是一些热点难点问题有一个妥善解决的办法”。
南京市的这项改革，始于2002年。世纪初的南京教育，正经历着艰难的转型期。在教育内部，新一轮课程改革和教育布局结构调整，带来了教育观念和管理方式上的极大冲击。在教育外部，学校面临的环境日趋复杂，教育管理的范畴越来越宽泛，家长对学校教育的要求和对教育的关注度与日俱增。择校、补课、收费、校园安全、校园建设、进城务工人员随迁子女教育……这每一个问题都牵扯着社会公众的神经。稍不注意，教育就成了社会负面新闻，经由现代信息手段被放大、扭曲。
准确说，这不只是南京一个地方的难题，而是教育发展的普遍境遇。当此情形，很多地方的惯用做法是“严防死守”、“关门办学”。但南京人没有这么做，而是运用了“逆向思维”的方法，面对问题和矛盾，干脆开门办学、开放管理，把家长、社会人士、媒体都请进来，做好沟通与协调，以求得他们的理解和支持。
思路决定出路，借鉴国外的学校理事会等做法，一个旨在让学校、家庭、社会平等参与、协调制衡的新机制——校务委员会制度便应运而生。校务委员会成员由学校领导、教师、家长、社区代表、社会人士、专家及学生组成，其目的在于“维护学生权益，构建和谐家校、社校关系，营造有利于教育发展的良好环境”。
综观实施类似改革的地区和学校，初衷也大同小异。比如在宁波市海曙区，为了缓和家校紧张关系，改变学校主动、家庭和社区被动的教育局面，建立合理的教育责任共担机制，当地教育部门在2005 年推出了“教育议事会”制度。
说是革命，其实更像一种改良，是教育部门自觉体认到传统管理方式与新时代、新环境不相适应之处，通过优化管理结构和管理方式，增进学校管理的活力，有效地化解矛盾、解决争端、消除摩擦。
从本质上看，这也是建立现代学校制度的要求。有人说，现代学校制度是一种“好的、先进的、能适应时代要求的制度”。在信息时代，现代学校必然要成为一个开放组织，重视与家长、社会互动，发挥利益相关者在制度建设中的作用。
改革需要胆量，更需要智慧。新的学校管理组织的创立，仅仅是第一步，怎样通过制度和机制建设保证其良性运转，才是最关键的。
走向公共治理时代
南京市回龙桥小学，有着近70年历史，藏在老街巷中。近几年，学校遭遇发展困境，因为周边老旧小区适龄入学儿童减少，学校生源急剧萎缩。
学校没了学生，历史再悠久，理念再高明，一切都是空谈。为此，学校问计于校务委员会。委员们经过思考、调研、讨论，拿出了一套兴校方略，核心思路就是——因为地处深巷，酒香也要能吆喝。在校务委员会策动下，学校加大形象宣传力度：制作学校文化手册、请媒体报道、校长走进电视台接受访谈、与周边幼儿园联谊……这些做法还真奏效，学校招生立刻迎来转机。
看得出，有了校务委员会，确实能给学校排忧解难。尤其是校务委员会的委员来自于各行各业，可以为学校提供各种专业服务，校园景观设计、周边环境整治、法律纠纷处理、医疗卫生保健……凡有需要，校务委员会都
会伸出援手。碰到学校开展重大活动，校务委员会也组织家长义工来协助做好服务。
作为一个多元主体参与的组织，校务委员会最大的价值，在于成为家校及社会之间有效的“缓冲区”。
家长众口难调，对学校难免有不满意之处。家长维权意识又很强，一个投诉电话打到相关主管部门，或者打给媒体热线，学校可就“吃不了兜着走”。
如今好了，有了校务委员会的参与，问题多半都能在内部消化解决，从而防患于未然。这样的细节不胜枚举：学生要不要穿校服？穿什么样的校服？面对物价飞涨，食堂饭菜该不该提价？学生能否在校园使用手机？学校该不该组织春游？该不该办托管班……
面对学校管理中常见的热点、难点，校务委员会的存在，提供了一种民主协商、集思广益的科学决策程序。正如南京市教育局相关负责人所言：“有些事情原本属于政策或管理的真空地带，学校不敢做或有顾虑，经过听取民意，找到一条合理的途径，让学校做起来更理直气壮，也少犯错误。”
和校务委员会一样，其他各地的学校民主管理组织，主要功能定位也是沟通协调、提供帮助，成为学校管理的“预警系统”，发挥着“危机公关”的作用。
在成都市草堂小学曾发生过这样一件事：一个学生在校园里被同学误伤，两家家长互不相让，班主任束手无策。学校民管会得知后主动请缨，派家长委员分别走进两个家庭，从家长的立场婉言相劝，最终使两家握手和好。
这样的事不算新鲜，却透露出另一层含义。在新的学校管理模式下，选择适合的人或适合的方式去做事，应是教育治理能力的一个体现。
某地在刚实施民主管理改革时，一些校长想不通：“有很多事不管协商与否，最终的处理方式都一样。协商了半天，纯属浪费时间。”但实际上，即便不影响结果，有没有经过民主协商的程序，还是不一样！协商是一种平等尊重的态度，更是一种契约精神、规则意识的体现。
不过，一些人还有另一种担心，这样的民主管理机构既然能帮学校避难消灾，会不会助长校长滥用权力，被学校“变相绑架”。君不见，一些学校的家委会都异化成了“特权会”、“收钱会”，家长有苦难言。
对这种担心，南京市教育局相关负责人解释说：“要注意，校务委员会不等于家长会，它的成员中除了家长以外，还有跟学校没有直接利益关系的社会人士或专家。他们的存在，保证了校务委员会在决策上的客观与公正。即便有不合理的要求，在他们这里也很难通过。”
话虽如此，这不由得让人想到另一个问题：在学校的内部治理结构中，如何实现权力的合理划分和相互制衡呢？
权力的重新界定与分配
面对学校民主改革渐近的步履，有人欢欣鼓舞，有人惊呼“狼来了”！
不同的态度，反映出不同利益群体的不同诉求。不过，实行民主管理，固然要打破校长的“一言堂”、“家长制”作风，但并不能简单理解为“革了校长的命”，然后“翻身农奴把歌唱”。健康的学校民主管理格局，首先意味着各方主体权责的匹配以及权力的合理分配。
在这方面，南京的校务委员会改革推行了十多年，也经历了一段坎坷曲折、上下求索的历程。
2002 年改革初期，校务委员会的职责被定位于“咨询建议”。市教育局确定了10所试点学校，以两年为周期。实践表明，该项改革一定程度上扩大了校务公开，促进了学校科学管理和民主决策，但也暴露出一些问题。如校务委员会有责无权，工作积极性不高。同时，由于校长权力不受校务委员会制约，所谓的“咨询建议”有名无实。
发现问题后，市教育局在制度设计上做出调整，从2005 年起赋予校务委员会一定的决策权。手中有了权，他们的劲头顿时不一样。但新问题又来了，如果学校里凡事都要经校务委员会决策，势必影响工作效率，也给校长带来不必要的困扰，况且出了问题由谁负责？
一年后，新修订的《义务教育法》出台，以法的形式明确，“学校实行校长负责制”。依据法理，校务委员会的定位再次被修改，校务委员会被视为校长负责制的补充和完善，权限也被划定在“维护学生合法权益，协调学校外部关系”上。
三次修订完善，体现出主管部门在观念和方法上的进步。最终，在最新版本的《校务委员会工作规程》中，其职能被表述为“咨询和建议”、“宣传和协调”、“审议和决定”、“评议和监督”，相应地享有5项权利——知情权、参与权、提案权、表决权及监督权，其工作定位是“协调学校、家庭、社区（社会）之间关系，维护学生权益，营造有利于教育发展的良好环境”。
意思很明白，校务委员会不能成为“无限权力”或“无限责任”组织，它的权力空间是学校与外部关系的处理上，对学校的教育教学事务，则不能直接干预。但它有知情权，可以听取学校工作报告，并通过间接手段来发挥作用。
比如说，在南京市赤壁路小学，校务委员会曾有一条提案，“教师上课要微笑，要生动有趣”。这是来自学生们的意见，最终以多数票被通过，写进学校对教师的要求中。它虽然不是直指教育教学，却作用于教师的职业态度和职业情感。
像南京一样，各地在学校民主管理进程中，都注意“约法三章”，在赋予民管组织适当权力的同时，也给它戴上一个“紧箍咒”。
在宁波海曙区，教育议事会行使权力的前提是“不过度干预校长的办学自主权”，由此获得了三项权利——知情权、参与权和部分决策权，功能是学校与外界沟通协调及冲突仲裁，并对学校的校风、学风、教风等进行建议、参谋、监督。
在成都市青羊区，某学校的民主管理委员会章程中规定，其职能是“行使部分原来由区教育局和学校校长行使的管理权”、“对校长的办学自主权进行有效的协助、监督和制约”。
从这些相对严谨的制度表述中看得出，制度设计者在小心翼翼地探索着学校民主管理的制度空间，让民管组织“到位而不越位”、“帮忙而不添乱”。
而从某种程度上，严谨的文字也可理解为“春秋笔法”。这里隐藏的另一层含义是，要有效保障校长的办学自主权。那么，有了民管组织的参与，校长的权力或角色定位发生了什么变化呢？
校长负责制的困惑与诉求
对于校长负责制的话题，一种通常的理解是，“校长全权代表学校并负责赋予校长的决策权、指挥权、人事权和财务权，同时健全学校领导机构核心机制”。
由这句话又衍生出两层内涵：一方面，按照现代学校制度要求，政府和教育行政部门要切实简政放权，减少对学校自主办学的束缚；另一方面，校长也有责任让教育相关人士参政、议政，实行民主管理、科学管理。
从各地的学校民主改革尝试中，我们能看到这样一种努力方向，都是希图按照客观要求来完善学校内外部管理关系。然而，在相关法律法规和宏观制度还不够完善的情况下，改革仍不免遇到很多掣肘因素。
在南京某小学，曾遇到这样一件耐人寻味的事。
起初，一些家长提出，孩子放学后无人看管，希望学校办托管班。校长很为难，上面有规定，不允许学校办托管班。于是，校务委员会承担起了跟家长疏通的工作。没想到，不久后上面政策松动，学校可以办托管班了。
校长又为难了，办还是不办呢？最后，问题又交由校务委员会裁决。委员们反复思量后作出慎重决定，还是不办！理由是保障教师休息权，让他们有时间“充电”，进行专业提升。
这个案例可作多重解读，既可以看出学校民管组织在运行过程中对契约精神的严格恪守，也可以看出学校内部管理与外部制度变迁不相适宜时的被动与无奈。
因此，在推动学校参与改革的过程中，校务委员会首先要依法治校，凡是法律法规和政策已明确的事项，就应依照执行。
原因很简单，学校实行校长负责制，出了问题，校长是主要责任人。现行的法律框架没有对学校民管组织的责任作出规定，校内规程只是等而下之的“约定俗成”。这也是制度设计者的困惑。随着改革的推进，一个绕不开的问题呈现出来，由于对校长负责制的应有内涵、运行程序、监督机制缺乏明确规范，实践运行中校长对谁负责、负什么责、怎样负责，都不够清楚。
在这样的制度大环境下，有了民主管理机制，校长须改变管理方式和决策程序，要在民主协商的基础上形成集中决议，再由校长来行使和落实。可是，由于校长是法定的负责人，这使得民主决策的效力打了折扣。
在《校务委员会工作规程》中这样写道，“对于校务委员会审议表决结果，校长应当尊重”。尊重是一种道义的责任，换言之，校长觉得决议会对自己不利，也可不执行。同时，规程中也提示，校务委员会主任可以由学校领导或其他委员担任。
在这个问题上，不同的地区、不同的人因改革进展程度、面对的问题不同，会有不同的做法和认识。比如，仔细研读成都市青羊区某校的民管会章程，其中明确写道，“学校校长和学生委员不担任主任职务”，同时，民管会还拥有“向区教育局提出学校校长的任免、奖罚建议”。
这些不同的做法和认识，也凸显出改革的难点。不可否认，一方面，作为一种行动自觉，学校民主管理改革能有效促进学校从“人治”走向“法治”，促进学校民主文化的形成，最终作用于学生的成长；但另一方面，改革的深入推进，还有赖于教育外部环境的支持和法律制度的完善。
尽管有困惑，有难点，各地的学校民主改革还在继续，并向更多地方辐射蔓延。在南京市，在市教育局策动下，全市所有的中小学都已进入改革行列。怎样通过制度设计，进一步厘清政校关系，完善以校长负责制为主体、以校务委员会和教师代表大会为两翼的民主管理框架，是他们新的改革着眼点。
可以期待的是，随着教育治理体系和教育治理能力现代化的推进，现代学校制度下的学校民主改革，必将跨进一个新的时代。
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