多元主体参与视角下公立中小学治理结构之重塑

利益主体的多元化是经济发展与市场细化的结果，最早关注利益主体权益诉求的理论是从企业管理角度提出的，即企业利益相关者理论。之后利益相关者理论逐步发展到社会学、教育学等多个学科领域。美国学者米切尔(Mitchell)认为，学校利益相关者应具有合法性、权力性和紧急性三种属性。就这一角度来看，公立中小学的利益相关者就是与公立中小学的发展存在直接或间接利益关系的社会主体。结合我国《教育法》和《义务教育法》等相关法律法规的规定，我国公立中小学的利益相关者包括但不限于政府、校长、教师、学生及学生家长、社区等主体。

(一)政府

基于义务教育(小学和初中阶段)的特殊性，各国普遍做法是由政府负责提供和实施义务教育，以保障公民最基本的受教育权。我国《教育法》、《义务教育法》中有很多法律条款都涉及政府在义务教育中的权责问题，如《义务教育法》第2条规定: “国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”由此可见，政府通过财政、人事、招生、教育督导等一系列政策和制度形式确保、管理和监督基础教育的实施。根据相关法律法规和基础教育管理实践，政府对学校的领导和管理大致可分为一般领导和具体事务领导两方面，前者主要反映举办教育的各级政府对学校的行政领导关系，如基础教育学校的布局、城乡基础教育均衡发展的政策规划等；后者可以细分为政府对学校在人事、资金投入、教育教学、教育中介建设等方面的管理和支持。

(二)校长

我国《教育法》第30条明确规定: “学校的教学和其他行政管理由校长负责。”《义务教育法》第26条规定: “校长应当符合国家规定的任职条件，由县级人民政府教育行政部门依法聘任”，进一步明确了义务教育学校的办学管理实行“校长负责制”。因此，在我国现行基础教育管理实践和政策法规的框架下，校长是公立中小学教育教学和内部行政管理的最高负责人；与此同时，校长还是公立中小学与外界沟通的重要纽带。根据校长管理权的内容和权力行使的形式不同，校长的权力可以分为管理决策权和执行权，前者是指以法规或者学校章程对学校发展中涉及的人、财、物等各方面进行有效的组织和协调，使学校的教育教学活动得以正常开展的权力；后者主要是指组织执行国家规定的课程大纲、教学任务或者上级教育行政主管部门下达的教学任务的权力。

(三)教师

作为学校教育教学和日常管理活动的直接参与者和具体执行者，以教师为主体的学校教职工有权知晓和参与学校的决策与管理。我国《教育法》第30条规定: “学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《教师法》第7条具体规定了教师权利内容，包括教育教学活动权、学术自由权、教学管理权、物质保障权、参与学校管理权、获得培训权等。同时，《教师法》第7条第5款明确了教职工代表大会是教师参与学校民主管理的主要形式。教职工代表大会(以下简称教代会)是教师和学校其他职工参与和监督学校治理过程的重要法定途径。参照1985年教育部和中国教育工会全国委员会共同颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》第二章的规定，教代会的权利主要包括听取校长报告权、讨论建议权(学校发展规划等)、讨论决定权(侧重与教职工有关的规章)、评议监督权(针对学校领导及其管理行为)等，其职责主要侧重于协调教职工之间及其与学校主要管理者之间的关系，维护教职工的合法权益，保障教职工参与学校的民主管理和民主监督的权利。

(四)学生及学生家长

学生是公立中小学教育教学活动的直接参与者，是学校教学活动的重要主体。学校存在的第一要因是教育学生和为学生服务，学生与学校的教育教学活动有着最直接的关系。现代学校制度的构建和完善也必须围绕有利于学生发展这一中心展开。从这一角度来看，学生是学校诸多利益相关者中最重要的一类主体，学生的权益必须得到保障和实现。

根据我国基础教育阶段学生的年龄分布情况，中小学生多为未成年人，即民法上所说的“限制民事行为人”。根据我国《民法通则》第12条和第16条的规定，未成年学生可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动，其他民事活动则应当由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。一般情况下，父母是未成年学生的监护人，可以代理未成年学生从事一定的民事活动。因此，根据监护制度，未成年学生参与和监督学校治理相关权利的行使应由其监护人(较普遍形式为家长)代理完成。此外，基于亲缘关系和希望子女接受良好教育心态的影响，学生家长对学校教育教学活动和学校发展规划关注程度更高，其对校务公开和民主监督的需求更加迫切。

(五)社区、社会

学校是社区结构的基本要素。作为社区的一个子系统，学校时刻受到社区内各种因素的影响，与社区内各类社会组织有机结合在一起，通过彼此的相互依存、相互制约，组成社区体系，满足社区生活的各种需求。随着教育理念的不断发展，以前的“校内教育”开始向“校外教育”延伸，社区教育成为我国教育体系发展和健全的客观要求，社区教育通过补充和丰富学校教育的内容和形式，有利于培养学生健全的人格和形成良好的知识素养。在实践调研和座谈过程中，部分学生家长表示了对加强学校与社区沟通和联系的需求和看法。家长指出，学校在寒暑假之前可以布置一项社会实践作业，要求学生完成实践并获得社区(居委会等)盖章。该项实践作业本身对于锻炼学生的身体素质、促进学生养成良好的人格具有积极意义。但在实际操作过程中，由于学校与社区之间的沟通不顺畅，往往使得社会实践流于形式，不能充分发挥作用。

(一)学校外部治理结构中的政校关系有待调整

一方面，政府部门应当有步骤、有计划地落实学校办学自主权。义务教育作为基础教育的重要组成部分，具有强制性、免费性和普及性等特点，强制性需要以国家强制力作为基础教育的权力后盾，免费性需要以国家财政支持作为基础教育的资金基础，普及性则需要以政府统筹作为基础教育的社会条件。义务教育的特点使得其与政府的关系较为密切，对政府的依赖程度要远远高于高等教育。就公立中小学而言，虽然其设立目的和出资途径具有公立性、公有性，但其作为一个法律明确规定的独立法人，具有独立管理内部事务的权力和职责。政府及教育主管部门对公立中学的外部管理行为应有明确的权力界限，不能与法律赋予公立中学的办学自主权相冲突。即“政校关系调整的关键是如何保障和监控学校的办学自主权问题，政府职能转变是政校关系重构的核心环节。”

(二)学校内部治理结构中的主体监督渠道不通畅

按现行教育法律法规和政策的规定，当前公立中小学治理结构主要是以党委领导下的“校长负责制”为主，以教代会和校务委员会为辅，学校其他各项工作有机配合，合理运行的管理体制。学校依法实行党委领导下的“校长负责制”，党委主要负责在政治方向和政治思想方面领导学校及其员工成长和发展，主要在党政方针的落实层面监督“校长负责制”的运行；教职工代表大会是学校实行民主管理的基本形式，是学校教职工行使民主管理权、参与权、知情权、监督权等权利的法定机构。

一方面，在学校内部管理体制中，校长是学校管理的最高权力人，是决策者与管理者的“结合体”，党委成员、校务委员会成员和职代会成员大多为校长行政管理体制中的“下级”。权力的有效行使需要监督和制约，而被管理者对管理者的监督和制约往往很难发挥效力，这是内部监督很难解决的一个问题。换句话说，校长的“行政管理权”是实践中制约党委和教代会发挥内部监督权利的重要因素，“校长负责制”应有相应的制约机制才能得到更好的实施和运行；另一方面，在内部监督机制作用不大时，外部监督的重要性便凸显出来。在现有体制下，外部监督的重要主体是教育行政主管部门。教育行政主管部门一方面行使教育统筹管理职能，一方面承担对学校办学的外部监督职能。管理部门的监督虽然有其效力性，但也存在事后监督的不足。如何完善基础教育学校的治理机制，实现权力制约与主体激励机制的合理运行，是实现基础教育现代化的关键所在。

(三)学校内部治理结构中民主管理形式需完善

一方面，学校对章程建设和校内规章的制定重视不够。虽然我国《教育法》第26条明确规定学校章程是设立学校的基本条件，第28条提出学校及其他教育机构要“按照章程自主管理”。目前我国中小学章程建设仍存在“依章程办学意识未深入人心，制定学校章程的人员组成不合理，学校章程文本内容与规范仍存在缺陷，学校章程的法律效力在具体实践中被漠视，学校章程建设缺乏民主有效的监督程序”等不足。

另一方面，家长委员会作为目前家校联系的重要枢纽，在当前阶段其功能发挥的并不充分，多限于学生德育等学校管理的外围制度方面，还不能满足家长知情权和参与管理权等权利诉求。在教育法制层面，我国《教育法》、《义务教育法》及其实施条例均未赋予家长委员会合法的制度化规定。此外，如何发挥社区在中小学治理结构调整和管理机制改革中的积极作用，也是当前实践和研究需要关注的地方。

“以自主发展为核心的学校改革提倡教育管理要从行政‘外控形态’到校本‘内控形态’转变，其核心思想是把学校作为决策的主体，运用分权、授权、协作和重心下移等形式构筑学校与外部(上级主管部门、社区等)及学校内部(校长、教师、学生等)的新型关系。”因此，公立中小学发展过程中需要重点调整好三方面的关系: 一是政府与学校的关系，要合理划分政校权责，强化政府的宏观统筹与教育服务功能，加强校本管理的进度和实施；二是学校内部关系，包括校长管理自主权与教师教学自主权、民主参与权和监督权之间的关系，构架起“权力制衡权力、权利约束权力、权利监督权利”的三维治理机制；三是学校与家长、社会的关系，促进家长、社会参与学校管理，构建“学校—家庭—社会”多方互动的社会联动体系。

(一)依法治校，“政校”共建新的教育发展机制

随着政校关系不断发展，政府应当适时转变职能，有选择地从“直接管理”向“间接管理”转变，转变对学校教育的管理方式、管理范围，做好部分具体事务管理权力的下放与转移。构建“政府明确职责，依法统筹管理；学校依法自主办学，有健全的治理规则和合理的机构设置”的公立中小学外部治理结构。

首先，学校自主管理权范围包括教师聘任与考核、学校教育教学管理、教育经费使用、教师职称晋升等学校内部教育教学事务; 政府宏观统筹的范围主要涉及制定教育政策、学校整体布局、引导教育中介组织有序发展、进行办学水平评估与考核、教育引导与监督、提供信息服务、促进教师校际流动等方面。待教育中介组织体系发展初具规模，政府有步骤地将教育评估、信息服务等教育服务方面的工作转移给教育中介组织。政府积极寻求各种途径加快实现教育公平和教育均衡发展，不再直接干预学校内部的教育教学事务。

其次，学校内部要重视章程建设，制定科学的治理规则。第一，应当强化各主体对学校章程的重视程度，通过校园网、文件公示、工会小组讨论等形式加强章程的宣传，使学校各主体认识到章程的重要性，以章程作为学校治理的“基本法”；第二，学校章程应当依照法定程序制定，充分体现各方利益主体的利益诉求，其内容应当体现本校的发展理念，符合学校的发展实践，避免照搬照抄；第三，以学校章程为依托，构建起学校内部管理和教育教学活动的各项规章制度，并逐步建立起有显著办学特色的治理机制。学校管理制度涉及的内容广泛，根据管理客体的不同，可以分为学校教育教学管理制度、学校行政工作管理制度和学校师生员工管理制度。

(二)试点设立理事会制度，完善学校治理的外围主体参与机制

从个案和实践层面来看，目前已有部分学校和地区尝试设立理事会制度。如天津市南开中学于2010年9月3日设立学校理事会，理事会设荣誉理事长、荣誉理事、理事长、副理事长、理事会顾问等职务，由此开启了天津市中小学创新学校管理体制的先河；无锡市于2008 年开展了中小学理事会制度的实践与探索，2008年11月无锡市政府颁发了《关于全面建立中小学理事会制度的工作意见》(锡政办发[2008]325 号)，该意见的颁布为无锡市中小学理事会制度的建立和完善提供了政策参考和依据。

对于中小学理事会制度的设立和运行，笔者尝试从以下几个方面进行阐述:

首先是理事会的性质问题。就我国现行教育体制而言，理事会应定性为学校的决策咨询机构而非决策机构。理事会的职责包括咨询建议、评议监督、宣传协调，其中以监督评议为主。咨询建议包括提供社会对教育的需求信息，提出完善学校管理和学生教育的建设性意见，反映学校服务对象的意见和建议；评议监督是对学校的教育教学质量、学校形象及教师的师德、业务水平乃至校长的工作进行评价，参与学校发展规划、年度工作计划、重大发展目标、重大改革项目、基本建设等重大事项讨论，并对学校办学性行为和学校管理团队的执行能力发挥监督作用；宣传协调主要包括宣传学校的发展规划和重大决策，协调学校、家庭、社区之间的关系，调动各方面的积极性，利用各种资源为学校发展和学生培养服务。

其次是理事会的运作流程问题。学校应当制定理事会章程，明确学校理事会成员的构成、成员选任制度、理事会职责、议事规则(会议召集程序、召开时间、临时会议召开程序、表决方式等)等内容，通过明确的制度规范学校的教学管理。一方面，理事会作为学校办学重大事务的决策咨询机构和潜在的外部监督机构，通过成员的多元化构建起民主管理和民主监督的多方参与机制，将学校、家长、政府、社会等多方利益主体紧密联系起来，形成以学校为中心的各利益主体互相协调与合作的管理与监督平台，有利于提高学校教育教学和管理决策的民主化、科学化；另一方面，理事会采取定期会议制，每年至少召开两次会议，由理事长召集，并需在会议召开前十个工作日内通知全体理事。理事会章程中应规定临时理事会召开的条件，从而弥补定期会议的不足。另外，理事会应当有半数以上理事出席方可举行，理事会决议的一般事项须经半数以上通过，特别重大事项须经三分之二以上理事同意方可通过；理事会会议应当制作会议记录，出席会议的理事须在会议记录上签名。

(三)强化民主与监督，搭建“教代会”和“家委会”的良性运行平台

公立中小学的内部治理结构应当致力于实现和完善“校长负责制”，校长管理权力受到教代会、家委会等民主监督机构的制约和监督；教师的教育教学自主权不断彰显，学生、家长和社区的知情权、参与权、建议权等基本权利得到切实保障与实现。家校联系逐步深入，社会参与程度广泛化，形成全社会支持教育的良性氛围。

首先，贯彻教育部《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》，切实发挥家长委员会在建设现代学校制度、营造良好的家校关系中的积极作用。政府部门和学校应当在经费保障、人员支持、政策引导等方面加大力度，通过家长委员会的普遍建立，进一步增强学校、家庭和社会教育作用的一致性，提高社会各界对学校教育现状的认识，构建“学校—家庭—社会”多方联动机制，逐步构建起社会对学校教育的监督机制和支持服务体系。

其次，落实教代会的决策参与和民主监督机制。一方面，教代会是学校发展决策的议事机构，是教职工参与学校管理的重要保障机制。因此，对于涉及教职工切身利益和学校长远发展的事项，不仅应当提交教代会“预审”，确立教代会的前置性评议机制，在部分重大事项上还应当确立教代会的“一票否决制”；另一方面，教代会是教职工行使监督学校教育教学管理和学校领导层权力运行的机构。教代会监督权利的主要内容涉及两方面: 一是对学校教育教学和日常管理工作的监督；二是对人的监督，即学校领导层，主要是校长的监督。广大教职工是学校教育教学工作和日常管理活动顺利开展的关键因素之一，师资力量是推动学校不断发展的决定性力量之一，保障教职工的民主监督权利，实现“教职工权利制约校长权利”和“教代会权力制约校长行政管理权力”，对学校的科学、良性、可持续发展具有重要作用。

(四)构建多元化、多层次、多主体的动态监督机制

横向内部监督主体包括教代会、校务委员会、党委等；横向外部监督主体包括理事会、教育行政主管部门、家长委员会、社区委员会等。纵向多层次动态监督体系中，“决策中”有教代会、理事会、家长委员会等多方参与的“过程控制”机制，“决策后”有教代会、理事会等事后监督评议机制以及教育行政主管部门的监督、行政问责机制和司法程序(如表1所示)。监督机制和问责机制的运行不得破坏学校教育专业性，不得损害学校教育教学活动的特性。学校应加快完善校务公开制度，推动社会参与机制和民主评议机制的建立健全。