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我国中小学章程建设现状与思考

 2010年7月由中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》(以下简称《教育规划纲要》)从不同维度对学校章程建设提出要求:“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。”“完善中小学学校管理制度……实行校务会议等管理制度,建立健全教职工代表大会制度,不断完善科学民主决策机制。”“大力推进依法治校。学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度,依法办学,从严治校,认真履行教育教学和管理职责。”可见,学校章程是推进依法治校的主要抓手。

为全面推动我国学校章程建设工作,总结推广一些章程建设好的地方及学校的经验、做法,分析、研究各地在学校章程建设中存在的问题及困难,调研组于2010年6-7月对湖南省湘潭市、江苏省南京市、上海市虹口区等地中小学章程建设情况进行了实地调研。本文在实地调研的基础上力图明晰我国中小学章程建设的现状,分析其中存在的突出问题,总结挖掘已积累的宝贵经验,并据此提出进一步加强我国中小学章程建设的对策及建议。
一、我国中小学章程建设现状及问题
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确提出,学校要制定完善章程,按照章程自主管理。之后,国内一部分地区即着手贯彻落实此项规定,湖南省湘潭市、江苏省南京市、上海市虹口区是全国开展学校章程建设较早的地区。早在1996年,湖南省湘潭市第一中学和湘潭市和平小学就是湖南省教育厅和湘潭市教育局共抓的章程建设试点学校,两所学校在章程建设的探索过程中积累了丰富的经验。南京市是江苏省于1999年以章程建设为抓手推进依法治校工作的试点地区之一,现已基本实现所有公办中小学拥有自己的章程,且学校章程对学校发展起到了引领作用。上海市虹口区于2003年以学校章程为龙头开展现代学校制度建设,现已基本实现“一校一章程”的目标,并通过章程的纲领性作用建立起保障和促进学校发展的特色化制度。但从总体上讲,我国学校章程建设工作仍没有全面深入地展开,在章程建设过程中仍存在一些不容忽视的问题,归纳起来主要有以下几点。
(一)依章办学的意识仍未深入人心
尽管一些地方学校主管部门大力推动学校章程的制订工作,但是对于学校章程制定后如何依章办学重视不够、强调不足。在章程制订前,各地学校主管部门利用多种形式调动学校的积极性并为学校章程制订工作提供帮助,如召开专题会议、举办讲座等。但章程制定出来后,学校主管部门对章程的关注却越来越少,在访谈中就有教育行政部门人员和校长提到“依章办学的意识被淡化”。有些地方学校主管部门在学校章程制订前要求章程的制订和修改都要经过主管部门的核准才能生效实施,但到后来,学校章程的修改均不经过主管部门的核准。制定学校章程文本不是目的,在完善的学校章程文本指导下依章程科学办学才是最终目的。之所以各地在风风火火制定学校章程后对其是否投入使用不重视、不关心,原因在于依章办学的意识没有深入人心。一些学校的章程制定了很多年,其中有些内容已与学校办学实际不相符,学校却不去修改章程,如学校现已实行教师绩效工资制,而在章程中依然写着学校实行结构工资制,这表明学校章程俨然成了挂在墙上的画,没有投入到学校办学和管理的实际中。
(二)制订学校章程的人员组成不够科学合理
学校章程制订权由政府授权学校,具体的起草过程实际上由学校自身来统筹安排。学校章程起草小组的组成是否科学合理,将影响到学校章程文本内容的完整性、科学性和特色性。从实地调研中了解到的情况来看,大部分学校在章程起草环节认识仍存在不足,章程小组的人员组成不够科学合理,主要表现为两个方面。一是随意化。有的学校认为制订学校章程是上级主管部门下达的一项工作任务,对学校章程制订也缺乏足够的认识和了解,未对此项工作引起足够重视,于是直接指定专人来负责章程起草,一个人包揽章程起草的整个过程。二是高层化。有的学校认为章程是学校的“根本法”,是影响学校发展的宏观层面的重要事项,于是仅由少数几个学校高层领导来负责制订。这两种情况比较极端,却是目前学校章程制订中较为普遍的现象。这个问题的根源在于有关人员对学校章程缺乏正确认识,在章程起草中欠缺周到的考虑,而这却决定着学校章程文本的质量和学校章程制订的效率,影响章程作用的发挥。
(三)学校章程文本内容与规范仍存在缺陷
虽然一些学校的章程建设很能体现学校自身的个性和特色,但章程文本在结构、语言等诸多方面仍存在不足,有待改进,这些问题直接影响章程文本的质量和章程的严肃性。例如结构上的问题,有的学校把学校的办学目标、办学规模等都单列一章,这种处理显然对章程中的第一章“总则”理解不到位。“总则”规范的是章程中事关学校发展全局的统领性的内容,因此,学校的办学目标、办学规模等都可以放到“总则”中,而不必单独设章。有的学校章程中个别章全章只有一条内容,这样处理显得结构失衡,不严谨。还有的学校章程没有附则,对章程的审核通过主体、解释权、施行日期等都没有规定。在用语方面,有的学校章程把“附则”一章写成了“其他”,显然很不规范,缺乏严肃性。同时,不少学校的章程文本还存在内容陈旧、修改不及时、脱离学校办学和管理实际的现象,如前面提到的学校已实行教师绩效工资制,而在章程中依然写着学校实行结构工资制。此外,一些学校对章程文本建设极为敷衍,照搬套用其他学校的章程,制定的章程没有与自己学校办学和管理的实际情况结合起来,无任何指导意义可言。
(四)学校章程的法律效力在具体实践中被漠视
实地考察发现,学校章程在具体实践中并未得到很好的落实,究其原因,主要在于学校章程的法律效力被漠视。首先,学校章程在规范学校与政府的外部关系中缺乏足够的效力。制订学校章程时,学校主管部门与学校之间的沟通非常多,为学校的章程制订提供各种帮助。但是,关于学校章程的实施问题,学校主管部门与学校之间的沟通相比之下变得非常少,对学校是否依章办学也没有切实督导,对学校章程中有关学校权力的规定不予切实授权,对学校管得过多、过死,以至于学校无法真正按照章程办学,学校主管部门的指令往往成了学校办学的指南和主要依据,学校章程的作用在无形中被弱化。其次,学校章程规范学校内部管理活动的法律效力不足。这主要源于学校自身依章办学的意识不强,没有很好地把学校章程与学校办学的实际联系起来,章程与办学“两张皮”的现象十分严重。最后,学校章程的公开度和透明度影响了章程的法律效力。学校在章程制定之后没有持续对章程进行宣传,在调查中某学校新进的教师对学校的章程完全不了解。学校章程的修订很少经过教职工代表大会审议,有的学校章程的修订工作几乎由校长一人完成,这严重降低了学校章程的公开度、透明度和严肃性,直接影响了章程的效力。
(五)学校章程建设缺乏民主有效的监督程序
当前,学校章程建设的监督程序仍是薄弱环节,不论是学校外部还是学校内部,学校章程的专项监督程序都没有建立起来。在学校外部,教育督导工作对学校章程强调不足,一些地区教育督导工作完全没有把学校的章程建设情况纳入督导范围,但对具体规章制度建设的督导却非常严格。学校内部对章程建设的监督工作同样不重视,对学校章程建设的监督程序包括监督主体和监督形式普遍没有建立起来。虽然一些学校章程规定教职工代表大会是学校民主管理、民主监督的重要形式,但教职工代表大会往往比较关注与教职工利益直接相关的事情。同时,当前教职工代表大会在学校发挥作用的范围和空间有限,因此对章程建设情况很难做到实质性的监督。一些学校更是认为对学校章程建设实施监督实属不必要,但是它们忽视了目前学校章程建设处在探索阶段,学校相关主体依章办学的意识没有真正建立起来,学校依章办学的机制也没有完全形成,极其需要专项督导来保障对学校章程建设的力度。
二、我国中小学章程建设积累的宝贵经验
通过实地调研发现,调研省市地区通过学校章程建设推进了现代学校制度建设和依法治校工作,推进了学校管理的规范化、民主化和科学化,在引领学校个性化发展方面取得了优异成绩。重视学校章程建设并且章程建设得好的学校,其办学质量和水平都明显提高。这些地方和学校的经验、做法,可归纳为以下几个方面。
(一)学校主管部门高度重视并强力推动
学校主管部门对学校章程建设工作的重视给予学校章程建设工作强大的推动力。例如,湖南省湘潭市的学校章程建设工作就是在湖南省教育厅和湘潭市教育局的强力推动和大力帮助下开展起来的。湘潭市是湖南省教育厅选定的学校章程建设的试点城市,湘潭市第一中学和湘潭市和平小学是试点学校。湖南省教育厅及相关处室领导亲临学校指导章程建设工作,湘潭市教育局领导多次与校长共同探讨学校章程建设事宜。又如,2001年,南京市教育局把推进“一校一章程”作为全市教育工作12件大事之一。南京市教育局法规处领导亲自走访南京市19个区县的学校,选定学校章程建设样本学校。在章程制订工作开展前,南京市教育局专门举办了章程起草培训;在全市中小学全面铺开制订学校章程时,市教育局将制定得较好的学校章程文本作为范本发到各学校方便其参考;在章程制订过程中,南京市及其各区县教育局给予学校充分的指导;在章程投入实施后,市教育局定期组织交流活动,总结推广章程实施的优秀做法。同样,上海市虹口区学校章程建设工作也是在虹口区教育局和区人民政府督导室的大力推动下开展起来的。
(二)校长是学校章程建设的核心角色
学校章程建设的重任最终要落实到学校层面上。校长是学校的第一责任人,校长对学校章程建设工作的态度和认识直接决定了学校章程建设工作开展的好坏。湘潭市第一中学校长在学校章程建设工作上表现出主动担当的精神和极富热情的投入。他清楚地认识到学校章程是学校办学不可缺少的条件,依章办学是《中华人民共和国教育法》赋予学校的重要权利。在学校章程制订过程中,他充分发挥领导作用,带头收集关于学校章程的研究成果和国内外学校章程文本,积极调动校领导和基层教师集体学习章程建设的有关精神和知识,帮助其加强对学校章程的理解,为加强学校章程建设打下了坚实的基础。
(三)学校章程制订程序遵循民主参与的原则
制订学校章程是为了依章办学,真正实现依法治校。依法治校需要学校相关主体对治理学校的“法”非常清楚并具有法治观念,而参与学校章程制订能够使学校相关主体对章程的了解进一步加深,同时也是其法治观念提升的一个过程。例如,上海市广灵路小学通过校本研修的“共同愿景”课程,组织全体教师探讨制订学校章程的必要性,向教师解读学校章程文本,征集其意见,力图使章程体现学校成员的共同意志,成为团队的“公约”。学校章程的制订遵循教师等学校基层人员民主参与的原则,使得学校章程摆脱了其只是领导办公桌上的空头文件的命运,确确实实成为学校内部管理的基本依据,成为学校成员之间的共同约定和法则。
(四)学校章程文本凸显学校个性化特色
学校章程的实施效果首先取决于章程文本的质量。通过实地调研,笔者发现好几所学校的章程都凸显了学校的个性化特色。例如,上海市虹口区广灵路小学章程规定,“强化个性化班集体建设,努力使班级成为学生的精神家园、学习乐园”;“坚持具有学校特点的‘活化教学目标、趣化教学过程、情化师生关系、精化练习设计、多元化评价’的‘五化’教学策略,以校本教研为抓手,优化课堂教学”。湘潭市第一中学章程规定校长具有“四权”,包括决策权、人事权、财政权、招生权,这是校长负责制在学校层面的进一步个性化和细化。学校章程文本具有学校个性化特色非常关键,它是创办个性化特色学校的前提,有利于改变我国学校“千校一面”的状况。
(五)依托学校章程,创造性地发展规章制度
学校章程是宏观的纲领性文件,章程的实施需要一系列具体的规章制度作保障。如果学校只制定章程而不依据章程完善相应的规章制度,那么学校章程的统领性作用就难以发挥。只有依托学校章程,创造性地发展规章制度,才能打造出色的学校管理,办出好学校。在这方面,南京市一些中小学的做法值得借鉴,其依托学校章程中关于校长负责制、教职工参与学校民主管理及学校、社区、家庭协作等方面的规定,创造性地成立了由教师代表、学生代表、学校行政人员代表、专家代表、家长代表、社区代表组成的校务委员会,其中学校领导和学校教师代表的人数不能超过总人数的三分之一,以保证其他各方代表的表决权。校务委员会主要负责审议决定学校的发展规划、工作计划,参与学校重要事务的管理。
三、加强我国中小学章程建设的对策
加强学校章程建设,依章自主办学,是我国教育法律法规以及《教育规划纲要》的明确要求。虽然一些地区在学校章程建设工作中取得了明显成效,但其中也存在不少问题。从全国范围来看,地区之间、校际之间在学校章程建设方面差距较大,落后地区和学校更需要大力加强学校章程建设。加强学校章程建设,将是今后一个时期我国各级各类学校工作的重点。为全面推动我国中小学章程建设,笔者提出以下对策。
(一)提高各主体对依章办学的价值认同
思想是行动的先导,认识的高度决定行动的力度。学校章程建设工作在全国没有全面开展起来,主要原因是一些地区和学校对依章办学认识不足,缺乏学校章程建设工作的积极性。依章办学虽然在《中华人民共和国教育法》中有明确规定,但广大教育工作者没有充分认识到依章办学的必要性和重要性。因此,加快我国学校章程建设步伐,应以提高广大教育工作者特别是各级教育主管部门领导对依章办学的认识为先导,使其认识到依章办学是法律的明确要求,是依法治教、依法治校的重要基础,是建设现代学校和现代学校制度的首要任务,是规范学校管理、提高学校办学质量和水平的重要抓手。一方面,可采取多种方式,如举办培训班、研讨会、宣讲会,制作宣传片、宣传册,通过网络、广播、报纸等媒体加大对依章办学的宣传,创建依章办学的舆论氛围和环境,提高学校相关主体的依章办学意识;另一方面,在学校内部要充分发挥工会、教职工代表大会及校、班等各级家长委员会的作用,加强教师、学生及家长对学校章程的认识。湖南省湘潭市在推动全市学校章程建设时,首要任务就是大力宣传学校章程建设的重要性和必要性,创设全市制订章程的舆论氛围,调动学校制订章程的积极性,为学校章程建设工作提供了有力支持。在市教育局的支持下,湘潭市和平小学还制作了学校章程建设光盘,极大地提高了全校教职员工对学校章程的理论认识和价值认同。
(二)成立科学合理的学校章程起草小组
学校章程是为保证学校正常运行,就学校重大的基本问题作出全面规范而形成的自律性基本文件,其关键内容主要包括学校的办学宗旨、组织管理机制及相应的权与责、各主体相关权利和义务、教育教学管理、学生管理、办学经费和资产管理、总务管理等,涵盖了学校管理的方方面面。因此,为了制订一部具有全面性、特色性和前瞻性的学校章程,参与起草的人员组成也应该科学合理。首先,要落实学校章程制订工作的总负责人,统筹学校章程的整个制订过程。其次,总负责人应及时成立一个科学合理的起草小组,组成人员的校内工作背景应覆盖学校管理事务的各个层面,讨论并确定章程的基本框架,根据工作背景的紧密性和熟悉度分工起草,力求章程制订的全面性和符合学校管理的实际情况。最后,应该尽可能吸纳具有法律类学科背景的人员加入章程起草小组,以保证学校章程的合法性和文本规范性。在完成学校章程初稿之后,起草小组应及时采取各种形式吸纳学校其他教师、家长代表等公众力量的意见和建议,再据此对初稿不断进行修改和完善。
(三)严谨对待学校章程文本建设
学校章程的文本建设是学校章程建设工作的核心,完善的章程文本是保证良好实施效果的前提。首先,学校章程是学校管理的“基本法”,学校要慎重对待学校章程文本的制订,不能随意应对,照搬照抄其他学校章程。章程的规定要切实符合学校办学和管理的实际情况,不能无中生有。在实地调研中我们发现,某学校的情感管理理念非常好,但未在其学校章程中体现,这是章程的重大缺失。对于那些有利于学校发展、经实践证明有效的做法和经验,需要在学校章程中得到提炼和固化,以使其得到传承,对学校的发展起到更大的引领作用。其次,学校在起草章程时要充分学习有关章程结构、用语等方面的知识,不能凭自己意愿随意撰写章程,制定的章程要符合章程文本的正式规范。在这方面,学校主管部门可以提供帮助或借助专家的力量,比如举办培训班和宣讲会、邀请有关专家到学校调研了解章程制订情况并帮助解决问题等。最后,学校要根据国家的宏观政策和自身的管理实际及时修订章程,使学校章程跟上学校管理革新和教育改革实践的步伐。例如,2006年国家新修订的《中华人民共和国义务教育法》,对义务教育阶段的学校提出了新的要求,近年来国家对各级各类学校的公共安全教育与管理、民族团结教育等提出了新的要求,根据这些新的形势与要求,学校章程要与时俱进,这样才有利于学校章程真正发挥作用。
(四)尊重学校章程的法律效力并将章程落到实处
学校要将章程落到实处,就必须充分尊重学校章程的法律效力。制定学校章程本身不是目的,重要的是把章程落到实处,从而促进学校管理更加规范、科学,引领学校的内涵发展,这也是贯彻落实《教育规划纲要》,从而促进基础教育管理体制改革的关键。
首先,学校主管部门要进一步转变职能,由划桨者变为掌舵者,由管理者变为服务者,严格规范自身的管理行为,切实依照法律规定和学校章程管理学校,为学校提供指导和服务,而不是用指令型的管理制约学校的自主发展,使学校有章不能依。根据国家有关规定,学校主管部门要严格核准学校章程,只有主管部门核准通过的学校章程才能付诸实施。因此,学校主管部门重视学校章程制订工作的同时,也要同样重视章程的实施。其次,学校自身要树立依章办学的信心和决心,认真落实章程,将学校章程与具体的办学和管理相结合,使学校章程成为一种战略选择,明确学校发展方向;使学校章程成为一种文化沉淀,彰显学校特色;使学校章程成为一种核心竞争力,塑造学校形象。具体来说,学校要以章程为依托,自觉完善学校内部各项规章制度和管理体制,提炼和升华学校的办学和管理特色,建立自我约束与自主发展的运行机制,逐渐形成依章办学的局面和体制,实现学校的内涵发展。最后,学校要采取有效措施,如把章程纳入到学校规章制度汇编中、挂到学校网站上、放到教师手册和学生手册里,加大对章程的宣传力度,提高学校章程的公开度和透明度,使学校相关主体了解并熟识学校的“基本法”,只有懂“法”才会守“法”。此外,为推动学校章程建设不断深入,学校主管部门还可以定期在地区之间、学校之间就学校章程建设组织经验交流,帮助学校更好地建设章程,促进依章自主办学。
(五)加强学校章程专项监督程序建设
当前,我国中小学章程建设仍处在探索阶段,章程建设工作还比较薄弱,完善的依章办学机制尚没有建立起来,因此,需要对学校章程的建设进行专项监督,以保证学校章程建设工作的质量和效率。对学校章程建设的专项监督需要内外结合,即校内监督与校外监督相结合。在学校外部,教育督导应将依章办学作为督导工作的重要内容,作为一项常规性的督导工作。教育督导工作不能止于“督”,而应重点在“导”,教育督导人员要根据督导情况给予学校反馈和相应的指导帮助,促进学校依章办学水平的提高。学校所在的社区、家长委员会也应积极参与到对学校依章办学的监督中来,认真履行相应的监督职责,帮助学校依章程办好学。校外的第三方机构也可以参与到对学校依章办学的监督中,对学校进行客观中立的评价监督。在学校内部,首先要重视章程建设工作的监督程序建设,改变学校章程不需要监督的看法,责成学校有关部门负责此项工作并建立相应的监督程序,确定监督主体、监督方式、监督内容细则、监督反馈方式等多方面内容。校内监督与校外监督有效地结合起来,才能保证学校章程建设的监督力度,切实促进学校章程建设的发展。
总之,我国中小学章程建设工作需要全社会全方位系统的努力,它离不开教育行政部门强有力的推动,也离不开学校自身自觉积极的探索与实践,更离不开全社会依章办学的良好氛围。我们坚信,借贯彻落实《教育规划纲要》的东风,我国中小学依章办学的局面在不久的将来必将全面形成。

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