从法律体系到法治社会的距离———首届中国法律实施高端论坛观点述要

把法律实施好，至关重要的就是要树立现代的法治理念。中国行为法学会会长刘家琛强调：“没有现代法治理念，行动也现代化不了。”中国政法大学终身教授李德顺指出，我国历史上是一个由人治文化主导，缺少民主和法治传统的社会，至今仍有遗毒，仍有行为惯性的影响。大量的现实表明当前不少党政官员至今还没有树立正确的法治理念，在实践中造成恶劣的影响。西北政法大学校长贾宇教授指出：“许多党政官员越来越迷信个人威信和政府的强力管控，内心对于民主法治建设的信仰则越来越淡漠。”这些情况反映了部分党政官员将法律作为“治”老百姓的工具，是典型的“人治”思想的体现，直接引发的后果就是党政官员与老百姓之间很容易形成对立关系，很难形成信任关系，一旦产生利益冲突就几乎无法调和。“不少民众依法表达诉求、依法处理纠纷的信念还没有建立起来，另有一部分人的法治信念则被现实瓦解。越来越多的人相信只有胡闹才会得到利益。”而在一些地方，有的官员缺乏宪法和法治观念，认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，结果造成上访群体的人数越多，实际上危害社会稳定的大局。

法治是对人治的明确否定，法治的基本要求与我国的历史、实践以及社会发展趋势是相符合的。各级党组织和各级领导干部要带头依法办事，带头依法行政，维护宪法和法律的权威和尊严。在全社会要进一步强化社会主义法治精神、社会公平正义观念，营造崇尚法治、尊崇法律的浓厚氛围，为实施依法治国基本方略提供良好的社会环境。

任何法治国家或法治社会都是以法律得到良好遵行作为外在标志的。守法一直是法治的基本要求和重要体现，也是法律体系的自然要求。法律如果不能得到普遍的遵守，再科学、再完美的法律体系也不会有任何积极的意义。中央党校研究生院院长卓泽渊教授指出：“守法对于法治的意义是不言而喻的。普遍守法是法治的重要环节和基本要求。没有守法就没有法治。没有守法，法治既无法建立，也无法维持。”

当前我国守法文化弱化，其内在原因就是“权大于法”的现象比较普遍。因此，守法文化建设的关键是党政官员要起到带头模范作用，用行动树立法律的权威。上海社会科学院法学研究所史建三教授指出：“我们也不安地看到，中国社会的权力特征和‘人治’思维特征也相当明显。当发生重大困难而寻求解决途径时，缺乏人际关系网络资源的普通市民则更乐意寻求信访途径。毕竟，在现实社会中，法律不能办成的事，往往靠权力在法律之外就能搞定。而且，权力级别越高，领导批示越明确，解决问题就越快，这也是部分市民‘信访不信法’的一个重要原因。一些政府部门‘维稳’怕乱的心态，‘摆平就是水平’、‘搞定就是稳定’、‘没事就是本事’的思维定势，息事宁人的做法，也助长了用非法律手段解决问题的不良风气。”信访作为一项重要的政治制度设计，是群众反映诉求的一个重要渠道，但是在我国实践中信访制度异化的情况严重，造成很大的负面的社会效果。正如贾宇教授所言：“现在，集体上访、重复上访、越级上访和赴京上访人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，而信访案件最终得以解决的比例实际上并不高。

这些问题的背后，可以发现我们缺失的内核不是物质，也不是法律，也不是制度，而是整个社会缺乏真正的“社会共识”，没有形成“法律的信仰”，没有形成维护、尊重宪法和法律的文化，法律没有权威可言。如何建立社会共同的价值观？如何重新塑造社会信任？核心就是要让全社会认真对待宪法和法律，让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活，发展社会共识，尊崇法治精神，形成守法文化。

中国特色社会主义法律体系形成并不代表着这个体系已经十分科学和完备，更说不上完美。我们的立法一直缺乏科学化的程序保障，立法速度很快效率很高，立法质量不可避免地会受到一定的影响。全国人大常委会法工委立法规划室吴高盛主任指出：“毋庸讳言，有的法律草案在起草过程中存在这样那样的问题，如有的没有处理好法律规范与其他社会规范的关系，把一些应由道德、党纪政纪或习惯调整的行为，也用法律手段来调整；有的对违法行为与犯罪行为的界线分得不够清楚，对法律责任的理解不够全面，认为法律责任主要就是刑事责任，刑事责任就是重刑，没有发挥行政责任、民事责任的有效功能；有的权力讲得多，职责讲得少，处罚条款规定得多，管理服务的内容规定得少；有的部门对权力关注得多，对法律关系相互之间的有机联系研究得不够；有的对中国国情了解得不够深入，照搬国外的东西多；有的对解决眼前的问题考虑多，对于为改革发展留下必要的空间考虑得不够全面。”中国社会科学研究院法学所所长李林认为：“中国特色社会主义法律体系形成后，中国立法中存在的主要问题还未消除，甚至还有不断强化的趋势。立法中存在的核心问题是部门利益、特殊群体利益影响甚至主导立法过程。主要表现是：国家立法部门化，部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，‘立法扩权卸责’、‘立法不公’影响了法治的权威和法律的实施。”

由于我国处于社会转型时期，政治、经济、文化、社会发展很快，尽管法律体系已经基本形成，但是还存在一些立法空白，需要我们及时修改完善不适应社会实际的法律，制定新的法律，进一步完善法律体系。中国人民大学法学院院长韩大元教授指出：“从立法创制的意义上说，中国特色社会主义法律体系的构建完成了阶段性任务，但是从法律秩序生成的意义上讲，法律体系将经历一个长期的、艰巨的发展过程，可能遇到的挑战和课题将会越来越多，技术性与程序性的要求更高。”

当前社会发展与社会治理不同步的情况比较严重，中央从国家和社会发展全局出发提出了加强社会管理创新的重大战略思想。按照宪法理念，社会管理的本质就是“对人的管理和服务”问题。中国是有十几亿人口的大国，如果用“以法治国”的理念来指导社会管理工作，必然会产生党政机关、部门、官员疲于应付，管不过来，理不清楚，更谈不上服务的问题。官僚化行政、粗暴化管理、简单化执法等问题必然层出不穷，从而引发群众对党政机关、部门、官员的强烈不满。 

针对实践情况，中国政法大学终身教授江平指出：“当前我们在执法环节上就缺乏一种调动社会力量的因素。”“在我们国家人们常常认为，法律的执行就靠政府。可是不能光靠政府，有许多法律的实施还要靠市场主体的自身、一些社会组织去推动。比如环境保护法，环境保护在世界各国都有取得成功的经验，就是大量调动社会组织的力量来保护环境，而政府的作用在次要地位。”中国人民大学法学院院长韩大元教授主张：“人民群众是社会的主体。社会是由一个个的人组成的集体，是人的有机结合，实际上就是由我们每一个人构成的。人民群众不但构成了社会的主体，同时也是社会管理的主体。因此，社会管理不但是对人的管理和服务，而且要充分依靠人民，相信人民，使他们能够积极、主动地参与社会管理，不能把管理理解为人民是客体，不能把管理庸俗化。管理的目的是为每一个人服务，体现以人为本的要求。社会管理的本质要求是服务，目标是不断满足人的权利要求。”中国政法大学终身教授张晋藩以唐朝为例，阐述了道德、法律、宗教多元方法交相运用的社会管理模式。“唐朝不仅重视运用法律作为必要手段控制社会矛盾，调整各种行为规范，同时也重视法律之外道德的调整作用以及宗教的调控作用，这对我们今天也有借鉴意义。”

行政机关能否依法行政，对于全面实施依法治国基本方略起着至关重要的作用，是社会主义法治的本质要求，是立党为公、执政为民的必然体现。北京大学法学院教授姜明安不无忧虑地说：“2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。从现实中反映出的种种问题看，我们离《全面推进依法行政实施纲要》确定的依法行政，建设法治政府的目标应该说还有相当大的距离。”他指出：“建设法治政府方面存在的问题和障碍主要有以下四个方面：一是观念方面的；二是体制和机制方面的；三是具体运作制度方面的；四是人员素质方面的。影响依法行政的观念方面的问题主要是一些地方和部门领导人单纯或过分追求GDP 和相关经济指标的片面发展观和政绩观。影响依法行政的体制和机制方面的问题既有行政管理自身方面的问题，也有政治体制、财政体制、人事管理体制和司法体制方面的。影响依法行政的具体运作制度的问题则更是多方面的，其中最重要的问题恐怕是缺乏保障行政行为公开、公正、公平的行政程序制度，从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的较广泛的空间和余地。

国务院法制办公室副主任袁曙宏反复强调：行政机关是法律实施的最重要问题，规范行政执法是保证法律贯彻实施的最重要方式。但是，实践中的行政执法情况着实令人担忧。

要实现中央提出的“坚持以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观的要求，国家职权的科学运行至关重要，而科学运行的关键又在于国家职权的优化配置。但是，由于历史和现实的原因，我国在职权配置上至今仍存在诸多不科学、不合理之处。

在立法职权的配置方面，全国人大常委会法工委立法规划室主任吴高盛认为，当前科学配置立法资源，发挥不同层次法律规范的功能，需要处理好以下三方面的关系：一是处理好法律、行政法规、地方性法规之间的关系，坚持社会主义法制统一。二是处理好法律法规与其他调整社会关系的手段之间的关系，如市场机制、社会习惯、道德规范、党纪政纪等，能够用其他社会调整手段解决的问题，不宜通过立法去解决。三是处理好法律的数量与质量、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性的关系。在行政职权的配置方面，吴高盛指出：“造成部门之间权责不清，重复交叉的原因至少有二：一是行政权本身就有扩张的本能，权力多多益善；二是我们部门的设置不能适应市场经济的客观要求和社会发展的实际，机构改革的任务还未完成，为了防止成为改革对象，管的事情越多越好，越多就越重要，只能加强，不能削弱，更不能精简。防止部门利益法制化，从根本上说，要合理的科学的设置行政管理部门。”

在司法权的配置方面，在外部关系上，司法机关在很多时候无法避免地受到行政机关的干预。在内部关系上，司法职权行政化趋势日益加深，主要存在三个大问题：在纵向上，地方司法机关本应该代表国家来行使统一的司法权，但司法权却被地方利益、地方权力撕扯的四分五裂；在横向上，各个不同的司法机关之间的职权配置也不够科学，没有明确、科学的职权分配导致了在开展日常活动时各个司法机关会根据自身的利益来做出选择，而不是依据自身的职责来做出相应的行为；在一个司法机关内部，虽然上下层级之间名义上是应当独立进行司法活动的（特别是审判权的行使），但是在实际操作中上级的言行往往变成了对下级的指示，左右着下级的活动。我们只有合理优化司法职权配置，才能使得司法职能部门相互摒弃部门利益、地方利益，才能使司法职权的运行受到严格监督，才能保证司法职权客观公正行使，进而促进司法公正的实现。

当今中国，信权不信法、信关系不信法的观念，在现实社会中还有很大的市场；执法机关和执法人员中轻视法律、懈怠法律、选择性执法，甚至用执法权谋取单位或个人私利的现象屡见不鲜；法律适用中不公平不合理的情况时有发生，司法腐败尚未从根本上消除；法律实施面临着诸多障碍、阻力和困难。为了克服法律实施过程中的问题，国家权力机关、执法机关和司法机关都采取了一系列措施，进行了一系列改革，取得了很大的成效。特别是对法律实施的监督，引起了各个方面的重视，采取了多渠道全方位的监督制约措施。

然而，在实践中法律监督还面临着很多困难和阻力。最高人民检察院检察理论研究所所长张智辉指出：“一方面，法律监督机关的实际地位与法律监督在法律实施中的特殊重要性不相适应。法律监督的外部环境和检察机关自身的问题，也在一定程度上影响了法律监督的效果。另一方面，法律监督存在着授权不足的问题，法律实施过程中某些严重违反法律的情况难以纳入法律监督的视野，以致法律监督在保障法律实施方面显得残缺不全。按照现行法律的规定，检察机关实行法律监督的范围，主要有两个方面：一是构成犯罪的行为。对于国家机关工作人员在履行法定职责过程中不执行法律或者违反法律的行为，只有当其构成犯罪时，检察机关才有进行立案侦查的权力。检察机关的公诉权也仅限于构成犯罪的公诉案件。二是诉讼领域的违法行为。只有进入诉讼领域的公权力，检察机关才有实行法律监督的权力。这些年来，全国人大及其常委会制定了一系列行政管理方面的法律，国务院也颁布了大量的行政法规，这些法律法规执行的情况，直接关系中国特色社会主义法律体系的运行效果，关系依法治国方略的推进。但是对于这些法律的执行情况，检察机关是没有权力实行法律监督的。”

可见，依法治国需要通过法律的正确实施来实现，保障法律的正确实施离不开法律监督，当前的法律监督在范围、内容等方面都有待进一步深化，以发挥其应有的作用。

法律体系的形成为司法提供了制度基础。任何良好的司法都以必要的制度以及由若干制度构成的法律体系作为前提条件。法律制度的权威必须通过司法得以体现。司法担负着引导社会主流价值的任务，同时又是守护正义的最后一条防线。当前社会的主要矛盾就是官民矛盾，社会运行过程中最主要的问题就是老百姓对执政官员的不信任，其深层次的问题就是政府与群众之间的利益冲突问题，而司法就是化解党政机关、部门、官员和群众之间利益冲突和矛盾的最佳制度选择，这一点尤为重要。

实践中司法的作用没有得到充分的发挥，其原因是多方面的。在2011 年3 月全国人民代表大会上，最高人民法院工作报告中指出，面对新形势，我们清醒地认识到，人民法院工作中还存在不少问题和困难：一是审判工作还不完全适应经济社会发展的要求，特别是对新情况新问题的认识、研究和把握还不够深入，司法应对措施还有待完善，一些案件的诉讼难、执行难问题尚未得到解决，涉诉信访问题仍较为突出。二是一些司法改革措施落实不到位，内部、外部监督制约机制尚不完善，审判质量和效率有待进一步提高。三是一些法官司法能力不强，化解社会矛盾、处理复杂疑难案件的水平不高。四是有些法官群众观念淡薄，司法作风不文明、行为不规范、工作不细致，群众意见较大。五是少数法官司法不公、不廉，以案谋私，徇私舞弊，贪赃枉法，严重损害司法公信力。

公平正义是社会主义法治的价值追求，更是司法工作的灵魂。在所有的国家机关中，人们对法院的期望值是最高的，时代要求我们进一步提高司法能力，发挥司法功能，为法律的贯彻与实施，为和谐社会的构建提供制度上的保障。