创新教育督导评估机制 促进教育事业科学发展――对潍坊市教育督导改革与发展的总结与思考

作者:杨明武    

为适应教育改革与发展的新形势,潍坊市自2001年开始,在山东省率先建立了县市区教育工作综合督导评估的制度。这项制度的建立和实施,有力地推动了教育事业的健康发展。经过十年的不懈努力,探索创新,目前已基本形成具有潍坊特色的、市县两级相互衔接、相互沟通、督政与督学并重的督导评估机制,实现了教育管理系统中决策、执行、监督环节的科学有效运行,为全市教育改革与发展、全面实施素质教育起到了鼓风扬帆、保驾护航的作用。教育督导已成为潍坊市的一大亮点和品牌。

一、把教育督导列入教育行政改革的重点,为有效发挥教育督导的职能作用,构建并完善“督政”机制,市委、市政府采取四项措施,加大力度予以强化

1.加强督导机构建设

为壮大督导队伍,提高督导队伍的素质,同时解决市人民政府教育督导室人手不足的问题,根据《山东省教育督导条例》的有关规定,潍坊市政府打破常规,面向全国全省的教育行政、科研部门、新闻单位、有关院校、市直有关部门、全市教育系统,聘请了92名兼职督学和特约督学,建立起一支行政管理型与专家型相结合、专职与兼职相结合,数量充足,素质较高,年龄与知识结构合理的督导队伍。这是强化督导的基本保证。

2.建立县(市、区)、乡(镇、街道)两级政府教育工作督导评估制度,完善逐级督政体系

自2001年开始,潍坊市政府督导室开始对各县(市、区)政府重点教育工作进行一年一度的综合督导评估,所辖各县(市、区)政府教育督导室同时对所辖各乡(镇、街道)政府(办事处)的重点教育工作进行督导评估,形成了自上而下一级督一级,既相互衔接,又相互沟通的科学、顺畅的督导运行机制。

3.扩大督政范围,建立同级督政制度,优化教育发展大环境

潍坊市委、市政府转发了《寿光市关于建立教育执法目标责任制的意见》,各县(市、区)均在同级党委、政府的组织、人事、宣传、财政、税务等近四十个有关职能部门建立了教育执法目标责任制,每年对教育执法的目标落实情况进行督导评估,督导评估结果纳入部门主要负责人政绩考核,从而建立起依法治教的工作秩序,优化了教育发展大环境,营造了全社会关心支持教育的良好氛围。

4.树立党政领导的正确教育政绩观,把县市区教育工作纳入县市区党政领导政绩考核

中共潍坊市委组织部下发了《关于将县市区教育工作情况纳入县市区党政领导政绩考核内容的通知》,文件明确规定:

——根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中关于“建立自上而下的素质教育评估检查体系,逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及主要领导干部”的要求,以县市区教育工作督导评估成绩作为重要内容,纳入县市区党政领导干部年度政绩考核。考核目标责任人为各县市区党政主要领导和分管领导。

——考核工作在市委市政府的领导下进行。由市委组织部、市教育局、市政府教育督导室具体组织实施,每年考核一次,与县市区教育工作年度综合督导评估一并进行。

——考核结果分为优秀、良好、合格、不合格"四个等次,以县市区教育工作年度综合督导评估成绩作为划定等次的主要依据。

——考核结果作为上级党委政府考核县市区党政领导政绩的重要内容之一,并列为今后对其提拔和任用的一项重要依据。

——对考核优秀的县市区予以表彰,经市考核复评认定为不合格的县市区,责令其限期整改,整改不到位的追究领导者责任。

二、制定科学的督导评估指标体系,有效发挥教育督导的引领和导向作用

潍坊市在督导评估指标体系的构建上精心设计,体现了五个特点。

1.坚持主导性原则,把重点工作与依法治教结合起来

潍坊市一年一度的督导评估,其指标体系都是围绕落实“以县为主”管理体制、义务教育经费保障、教育改革与发展的重点来设计的,主导方向非常明确。如《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》对县市区政府应该承担的责任有非常明确的界定,概括起来有八项责任,分解设计了一级指标、二级指标和三级指标。其指标设计体现了三个特点:一是把县级政府应尽的责任具体化了;二是所有指标都是全市年度工作重点,都是事关教育改革与发展的“牛鼻子”,旨在导向一致、步调统一抓重点;三是所有指标要求都是教育法律政策所规定的,旨在促进各级政府依法行政,把教育督导的过程真正变成依法兴教、依法治教的过程。

2.坚持差异性原则,实行基本水平与年度发展双线评估

由于县与县之间经济发展不平衡,因此教育发展也存在一定的差异性。在对县市区督导的评估中,涉及到的中小学公用经费、教育费附加、教师工资待遇等指标,有的经济和教育基础薄弱的县市区在自评时就计了零分,最终结果自然是落在后头。这些县级政府的领导感叹道:“我们就是再努力,用上浑身解数,也赶不上人家”。这种现象引人反思:县市区之间经济基础不一,教育发展不平衡,如果用一把尺子来衡量,不仅使教育发达的县市区高枕无忧、不思进取,缺乏压力,更严重地是挫伤了基础相对薄弱的县市区教育发展的积极性。为此,从2003年开始,就设置了两把尺子(即两套指标体系),一把尺子衡量评估县市区基本水平即发展程度,另一把尺子评估县市区年度发展水平。根据督导评估成绩,既表彰教育水平先进的县市区,也表彰年度发展提升显著的县市区,使各县市区都有积极性,都有成就感。寒亭区和临朐县都是全市经济和教育基础相对薄弱的县区,教育水平评估开始的前一两年位居全市后几位,但它们抓住年度发展评估这个契机,加大工作力度,以评促改,工作成效显著,年度发展受到市政府的表彰,目前教育水平已达到全市中游。昌乐县在督导评估之初,教育基础也是相对薄弱的县,教育水平一直位居在全市后几位,通过几年的督导评估,它们不断加大投入,教育水平实现了跨越式发展,现在已经进入全市前列。坚持差异性原则,还基于这样一种思考:各地经济条件、教育基础的不同,决定了依法治教的过程只能是逐步推进的过程,应当允许各地处在不同的发展阶段,正确处理好严格坚持基本的法定标准与充分调动县市区积极性的矛盾。处在转型期的当代社会,各级政府都面临着空前繁重的社会问题需要解决。在这种情况下,研究和解决教育上的困难和问题,必须坚持取之合法,争之有度的态度,要采用“跳一跳就能摘到桃子”的办法,一个层次一个层次地提升教育水平。对于事关教育法规执行和教育发展的大计,需要坚持原则,铁面无私,不做“通融”。

3.坚持个性化原则,把共性要求与个性创新结合起来

督导评估指标体系中的绝大多数内容是针对教育工作的共性指标设计的。除此之外,还确立了个性化原则,以克服传统督导评估中内在的“只对上不对下,只顾眼前不顾长远”的倾向。潍坊市的决策者认为,“你在这方面行,他在那方面行”,“不管什么办法只要遵循规律和法律解决了问题促进了发展就是好办法”。每个县市区都有自己不同的特点和优势,如果一味盲目机械地为迎合上级要求而设计大一统的评估指标,势必会扼杀县市区的创造力。为此,为了张扬教育发展的个性,在督导评估指标中推出了“改革与创新”项目,其中规定:近两年来县市区在教育经费筹措、教育管理体制改革、推进素质教育、改革招生评价制度、促进教育均衡发展等工作中创造的先进经验,具有开创性并极具推广价值,在全市全省及至全国产生一定影响,经评估审定最高加40分。目的在于鼓励各县市区立足实际,发挥优势,勇于创新,与时俱进,用改革思路解决发展中的问题。

4.坚持连续性原则,把继承与发展串联起来

确立连续性原则的目的是为了环环相扣、步步为营地把教育工作推向深入,主要体现在两个方面:一是确保工作的连续性。坚持做到本年度70%的指标要与上年度基本相同,给各县市区教育工作确立一个相对稳定的发展目标。这样有利于引导基层围绕督导内容持之以恒地向纵深推进,不至于东一榔头西一棒槌地让人无所适从。有30%的调整指标,用于发展导向,体现与时俱进。二是体现在对问题的整改上。掌管教育督导的领导有这样一种认识:如果说坚持原则,客观公正,查真查实是教育督导的生命线,那么,对查出的问题进行跟踪整改落实则是督导生命的价值体现。整改就是发展,只有跟踪整改才能避免“狗熊掰棒子”的悲哀,才能解决只评不改、有错不纠的弊病,才能将继承与发展联系起来,夯实基础,环环推进。为此,督导室年年都把上年度对县市区督导评估提出整改落实情况,以较大的权重列入下年度的评估指标体系。

5.坚持可行性原则,将指标设计的过程变成决策的过程

为什么潍坊市的教育督导评估方案经得住实践检验且产生了强大的生命力?一个重要的原因是对指标体系的可行性、科学性进行了反复论证。潍坊督导评估指标体系,不是坐在屋子里想出来的,而是在总结上年度督导评估的经验、广泛征求意见、深入基层调研、召开听证会的基础上,通过上上下下、反反复复、群策群力、集思广益打磨出来的,用思维的火花碰撞出来的。每年下达到县市区的督导评估方案都是经过很长一段时间的酝酿和反复修改,由分管市长牵头、市政府督导室具体负责,会同教育、财政及有关科室共同研究,找出上一年指标体系的成功点、薄弱点和失败点,确立本年度的补充点、调整点和强化点。在集体研究的基础上,把讨论稿印发到各县市区,向基层有关部门征求意见,由第三方组织召开听证会公开征求社会各方面的意见,然后再进行修改,最后提交到市政府研究通过。督导评估方案的制订,可谓是教育督导的设计工程。教育局各有关科室、直属单位都参与了评估指标体系的修订,其目的,不单是为了保证指标体系的科学性,更重要的还在于修订的过程成为群体统一思想、形成共识、探讨规律的过程,成为集中集体智慧、民主决策、科学决策的过程,切实避免了盲目性、随意性。

三、创新督导评估方法,力求实现督导评估过程的科学性、快捷性,督导评估结果的客观公正性

对县市区教育工作的综合督导评估从每年十一月下旬开始,由市政府组建近百人的教育督导评估团并直接领导。早上七时许,一支长长的车队驶向目的地,晚上七时许陆续返回。年年如是,已持续了十年。这种感人的场景使了解内情的人发出由衷的感叹:“这真是一支特别能吃苦,特别能战斗的队伍”。评估团每天要按督导评估方案,完成对一个县市区紧张而又严肃的督导评估任务,白天深入基层查阅资料,调查了解,采集数据,晚上归纳整理,做出结论。第二天再到第二个县市区。如此繁重的任务仅用一天的时间能评估出一个县市区的真实水平吗?得出的结论是肯定的,是督导团勇于探索,创新督导评估方式方法的结果,是从快捷、科学、准确三点出发找出路、要效率的结果。

1.理顺行政管理与执法监督的关系,改“多头检查”为“评估、评优、验收”三位一体的综合性评估

以往,由于混淆了行政管理与执法监督的关系,每到年末,教育部门的许多科室、单位竞相行动,多头进行的检查、评估、评比、验收活动接踵而来,使基层应接不暇。这样做,不仅严重干扰了正常的教学秩序,造成了人、财、物的浪费,而且不利于集中反映一个县市区的整体水平,其效果也是大打折扣。为改变这种失控现象,市教育主管部门把属于监控系统中的一切评估、评优、验收活动统一归口到教育督导部门,纳入年底综合督导评估,取消科室自行组织的一切检查、评比、评优、达标、验收活动。这里面评比表彰类项目主要包括:教师工作先进县市区、多渠道筹措教育经费先进县市区、标准化学校建设先进县市区、校舍改造先进县市区、职成教工作先进县市区、学校体育卫生工作先进县市区、实验室建设先进县市区、教育督导工作先进县市区。达标验收类项目主要包括:潍坊市教育现代化示范乡镇、潍坊市规范化学校、潍坊市示范幼儿园、潍坊市数字化校园示范学校、潍坊市普通话校园示范学校等十几项。据统计,全市每年仅达标验收项目就涉及12个县市区的几百所学校。如果按传统的办法,仅此一项,教育局的有关科室就得调集人马查验数十天。而今,这些项目随年终综合评估,仅用十二天(每县市区一天)就大功告成,而验收组只有6-8人,这不能不说是个奇迹。毫无疑问,评估、评优、验收三位一体的综合性督导评估,不仅节省了人、财、物力,提高了办事效率,减轻了基层负担,而且让机关科室和基层单位从疲于应付评估、检查、验收中解脱出来,聚精会神,用心用力,认真干事,避免了干扰,为深化改革赢得了时间、空间。

2.广泛采用“验证法”,由点判面,多元评估

一个县市区的教育发展水平是由每个乡镇、每所学校反映出来的。因此,评价县级政府教育工作,不能靠坐在屋子里听汇报,只有深入到乡镇、学校进行实地考查,才能准确地作出评价。全市122个乡镇(平均每县14.8个),约5625所中小学、幼儿园(平均每县469所),面对这么大的覆盖面,仅用一天的时间,既要对一个县的政府和教育行政部门的教育工作作出客观评价,又要完成评优项目和验收项目的任务,岂非天方夜谭?然而,潍坊市探索出一套科学有效的办法,广泛采用“验证法”。概而言之,就是从化解时间短、工作量大、人员相对不足同查真查实的矛盾入手,针对不同项目的特点,选择和创造针对性的督导评估方法。验证法是抽样评估印证自评结果是否真实的一种基本方法。简单地讲,就是在被评单位自评的基础上,通过随机抽样,对自评结果进行验证,根据验证结果对被评估单位做出评价。如果抽取样本复评与自评结果一致,或复评结果高于自评结果,就认可样本自评结果,并进而认可自评单位自评结果。如果认定抽取样本自我评价太高或不实,就要通过自评可信度对被评估单位的自评量化计分按其虚涨幅度予以调整扣分,以此来制约、促使被评单位据实自评,保证评估结果的真实性。采取“验证法”,首要的是让县市区自下而上扎扎实实地搞好自评,要求县级自评纪实每项指标出现的数据都分解到乡镇、学校,甚至到班级。也就是说,来自乡镇、学校支撑县级自评纪实的每一项数据,都是上下互通、真实可靠的。在此基础上,采取抽样验证的办法。每到一个县市区,不听汇报,只举行简单的抽签仪式,由分管的县市区长抽签,确定抽查两个样本乡镇。到乡镇由分管的乡镇长抽签,确定被查的学校、幼儿园。通过复评计算出其自评可信度,按自评可信度折算计分,逐级计算,最终算出全县分值。自评可信度低到一定程度可判0分。对验收项目,也用验证法,每一类申请验收的项目,一个县市区不管申报了多少,只抽签验证其中的一部分申验学校,同样按照其自评可信度计算出其他学校的评估分值,然后再来判定哪所学校合格。为强化务实自评,在督导评估中加大打假力度。督导评估实施意见中规定了一条戒令:自评务求真实,若在复评中发现做假账,造假档,以无充有、以劣充优、以少涨多等弄虚作假现象,一经查出,除有关指标不得分外,还处以加罚分、降等级、记失误、行政记过、通报批评等处分。验证法和“戒令”的应用,最大的效应就是促进了自评的真实性。谁自评最真实,谁最赚便宜,实际上也是评工作作风扎实认真程度,旨在导向被评估单位不敢在弄虚作假上做文章,下力气,要争取好成绩只有靠以评促建,以评促改,自我规范,自我完善,自主发展。 “验证法”的采用,也有效地破解了在地市一级如何客观、公正地反映县市区教育水平的难题,倡导树立了“讲实话,报实情”的实事求是的作风。除验证法外,对评优项目大都采用“指标提取法”。就是从对县市区的复评结果中提取相关指标的成绩,作为评优依据。例如,当选“标准化学校建设先进县市区”的县市区,就是督导评估方案中“标准化学校建设与校舍改造”相关指标得分最高的。“改革创新项目”则采取集体评议法。这样就在督导评估过程中形成了以“验证法”为主,多元评估的方法体系。

3.运用“双方签字法”,落实项目负责制

为了体现督导评估过程的公开透明性,增强督导评估结果的真实性、客观公正性,潍坊市教育督导评估认定的任何一项数据和结果均是需要评估者和被评估者双方认可的。当某一项目查完后,评估者和被评估者都要现场签字,予以确认,这是项目负责制的基本形式。采用这种形式,一方面让被评估者对评估结果认可与否表示明确的态度,防止评估结果公示以后的非议;另一方面让评估者明确责任,敢于负责。采用这种形式,就是为了以高度的责任心认认真真地把问题查真查实。其目的确保督导评估结果的公平公正。潍坊市制定了对评估人员的奖惩戒勉制度。制度规定:每个督导评估人员要对所督导评估的项目负责到底,从该项目督导评估实施办法的制定,到具体组织实施及督导评估结果的确认,一直到成绩公示后接受被督导单位的质疑等,都要对其评估的项目负全部责任。由此可见,“签字法”考察的是督导评估人员的责任心问题,使得求真务实成了广大督导评估人员的自觉行动,也保证了督导评估结果的客观、公正和真实。在督导评估中,有的评估人员为了查清学生的巩固和流失情况,不惜从一个县查到另一个县,直到查清学生的去向为止。被评估学校的校长感慨地说:“像你们这样的认真检查,是多少年来没有过的。要在学生问题上做手脚,实在没有可能。”

4.畅通社会监督渠道,推出“三公”制度

为提高督导结果的可信度和正确性,潍坊市推出了“三公”(公告、公示、公报)制度。公告是指在督导评估前和督导评估期间,向被评估单位及社会各界印发督导公告,请被评估单位依法配合接受督导评估,同时也请被督导单位和社会各界对整个督导评估过程进行监督。公告上设立监督举报电话,随时收听群众来电反映;公示是指督导评估结束后,对督导评估成绩进行一段时间的公示,欢迎被督导单位提出质疑并进行认真解答;公报是指在潍坊市的新闻媒体上发布教育督导公报,公布各县市区的督导评估结果,让全社会了解和评议各县市区的教育工作情况。“三公”制度的推出,收到了明显的效果,产生了强烈的社会反响。所有督导评估人员工作认真,作风扎实;各县市区真抓实干,求真务实;社会各界对教育督导的作风给予了高度评价,督导工作进入了良性循环。

5.严明督导评估纪律,推出廉政制度

真实是督导的生命。虽然评估团的督导人员是来自于市局机关相关科室及直属单位的精兵强将和德高望重的潍坊市督学,但是如果没有严明的纪律和相应的制度作保障,也难以有效避免不良风气的干扰。为此,潍坊市制定了评估人员工作纪律,强调持证上岗,挂牌办公,自觉接受被评单位的监督。同时推出了“三自”“四禁”及“联络员”的廉政制度,运用排除干扰法,保障评估结果的客观公正。“三自”即在评估过程中食宿自理、车辆自备、费用自出,不准被评估单位安排就餐和住宿,不准被评估单位安排车辆接送;“四禁”即严禁被评估单位人员陪餐、严禁督导评估人员饮酒、严禁接受馈赠礼物、严禁接受被评估单位的宴请。同时建立了“联络员”制度:谢绝各级领导陪同督导检查,被评估单位只能派少数人担任有关项目的联络员,负责评估项目的接洽联络工作,"联络员"和评估人员一样必须持证上岗。“三自”“四禁”及“联络员”制度,彻底改变了过去检查评比中那种迎来送往、高规格接待的庸俗风气,减轻了基层的负担,维护了教育督导的良好形象和被督导单位的正常秩序,更为督导人员排除干扰、秉公执法提供了保障,使依法督导的严肃性得到保证。

6.建立督导备忘录,实施跟踪整改制度

督导评估的一个重要目的还在于通过信息反馈,促进被督导评估单位改进工作。跟踪整改制度就是为此而建立的。全市综合督导评估结束后,由市委、市政府行文下发《关于对县市区教育工作督导评估情况的通报》,同时市政府教育督导室对各县市区逐一下发反映各自教育工作状况的《督导评估反馈意见》,每个反馈意见都包括主要成绩与经验、存在的突出问题、整改要求三部分内容。

潍坊市人民政府教育督导室将对各县市区要求整改的突出问题一一开列出来,汇集成《整改问题备忘录》,这个备忘录,也可以叫整改问题明白册。根据对各县市区提出的整改期限,他们如期组织复查,定期下达《整改情况通报》,并将整改情况作为下年度综合督导评估的一项重要内容。这样,就促使各县市区对提出整改的问题,不敢轻视,认真研究解决,如期完成整改任务。这也是潍坊教育督导工作富有实效的一个重要原因。

四、正确处理和运用督导评估结果,让其真正管用,采取有效措施保障督导评估结果的真实性

每年督导评估结束后,都要认真做好总结汇总和研究分析,形成有说服力的督导评估结果。督导评估结果向各县市区公示,接受质询,进一步保证了督导评估结果的准确公正。为强化督导评估结果的使用,我市通过三项措施,使每年一度的教育督导评估结果成为各级党政领导关注的重点和兴奋点,成为媒体关注的热点和焦点。一是将教育综合督导纳入市委、市政府的工作范畴。每年督导评估结束后,由市委、市政府印发督导评估情况通报,并依据督导评估成绩表彰教育工作先进县市区。二是将督导评估结果纳入县市区党政领导政绩考核的内容,作为党政领导干部今后晋升提拔的一项重要依据。三是每年“两会”期间,在《潍坊日报》、潍坊电视台上发布上年度教育督导公报,并发送到市人大代表、政协委员手中。将各县市区督导评估成绩及受表彰情况公布于众,大力营造全社会了解教育、关心教育、监督保障教育健康发展的良好舆论氛围,从而促进了各县市区优先发展教育,加快了教育发展,形成了创先争优的喜人局面。

五、为助推教育改革与发展建功立业

教育综合督导评估制度在潍坊市已运行15年了。15年来,教育督导以撼动人心的强势与强力,“督”出了各级党委、政府依法治教、全社会关心支持教育的新气象,“导”出了教育发展良性循环的主旋律。潍坊教育的“航母”已驶入素质教育的“航道”。

1.各级党委政府重视和优先发展教育的意识不断增加

近几年来,各级党委政府牢固树立主体责任意识,把发展教育事业作为一种需要,纳入党委政府的重要议事日程中。市、县、乡党政一把手亲自抓教育,党政联席会议专题研究教育已形成制度。昌乐县原先属于一个经济与教育基础比较薄弱的县,该县委、县政府把发展教育作为经济与社会发展的头等大事。2009年党政联席议专题研究教育达16次之多。同年7月原县委书记王树华(现任潍坊市副市长)亲率教育、人事、国土、发改、建设等相关部门一把手,连续三天深入城乡学校20多所,围绕学校布局、基础设施建设、师资配备等进行专题调研,理清了教育改革与发展的思路,高起点规划,高标准建设,加快了标准化学校建设步伐,经过三年努力,基本实现了高中、街道初中全部进城,小学、幼儿园向社区集中的目标,初中、小学基本实现了楼房化。该县教育由弱变强,跨入了先进县市区行列。

2.义务教育管理体制日趋完善

2002年,整个潍坊市在县域内统一中小学工资标准的,只有诸城等个别县市。到2008年,全市12个县市区全部实现县域内统一中小学教师工资标准,将教师工资纳入县本级财政预算,基本实现了以县为主,建立了较为稳定的保障机制。

3.教育投入不断增加,预算内教育拨款逐年增加

预算内教育经费所占财政支出的比例连续五年名列全省第一。增长幅度逐年加大,教育费附加征收管理不断加强,中小学公用经费大幅度增长,教师工资收入大幅度提高。

4.校舍安全工程取得突破性进展

各县市区政府高度重视校舍改造工作,采取有力措施建立了校舍安全预警机制,坚持将危房改造与学校布局调整结合起来,危改工程明显加快。

5.办学条件进一步改善,教育信息化工程稳步推进

加快了中小学标准化学校建设的步伐,完成了“百所薄弱学校”改造工程,积极实施教学仪器达标工程,快速提升了教育信息化水平。全市配备教师用机6.6万台,达到专任教师人手一机;配备学生用机7.5万台,达到规定标准要求。多媒体全部进教室,光纤实现了校校通。

6.学校办学行为全面规范,素质教育稳步实施

2009年教育部课程发展中心对全国若干个地区中小学进行质量监测。结果显示,潍坊市素质教育各项指标均居全国领先位次,90%以上的指标位居全国一流。其反馈报告指出,潍坊市已较好地破解了“学生睡眠不足、课业负担沉重、心理过于焦虑”等中国基础教育普遍存在的世纪难题,呈现了轻负担、高质量、城乡教育质量较高水平均衡发展的理想教育形态,提供了区域素质教育的潍坊样本。

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